Guatemala Comunitaria

3ra entrega

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

– Tercera entrega –

 

Caracterización del poder regional en la actualidad (continuación)

 

 b) Intercambio con actores nacionales e internacionales

La posición legislativa se entreteje con las particularidades regionales de los distintos grupos de poder en su capacidad de interrelación con actores de carácter nacional e internacional. En este marco, el espacio común, -el Congreso de la República-, ha convertido a los GdPR en interlocutores en los ámbitos de la obra pública centralizada, los intereses territoriales estratégicos y de la agenda legislativa nacional.

En el ámbito de la obra pública centralizada, en el apartado anterior se ha establecido que distintas entidades centrales del Ejecutivo han adjudicado entre 2004 y 2015 un total de Q. 21,9 mil millones en contratos de construcción a las 21 empresas priorizadas. Este conjunto de proveedores privados se integra por: i) empresas asociadas a la élite económica tradicional del país; ii) empresas relacionadas con actores emergentes; y iii) compañías de carácter transnacional.

Aproximadamente la mitad de estas empresas[1] son miembros de la Asociación Guatemalteca de Contratistas de la Construcción (AGCC)[2], y en ella tienen expresión las fluidas interrelaciones entre empresas tradicionales, emergentes y transnacionales. Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 91-99) exponen las formas de incidencia (e incluso captura) de los constructores agremiados a través de la influencia en el nombramiento los principales funcionarios del CIV y su representación en el consejo consultivo del Fondo de Conservación Vial (Covial). En este marco, la AGCC enfrenta dos escenarios de contradicción: a lo interno, entre las facciones representadas en la propia gremial, y a lo externo, frente a grupos empresariales[3] que han mostrado una participación creciente en las adjudicaciones centrales durante los últimos años.

El rol del organismo legislativo, -y por ende también de las diputaciones distritales-, incide principalmente en relación a las asignaciones presupuestarias. Por un lado, en el Congreso se materializa la disputa externa en torno al pago de la deuda flotante. “Dado que el dinero es un recurso fungible, los recursos líquidos pueden dirigirse a cuotas financieras a favor del CIV (es decir, a favor de la AGCC), o alternativamente a favor de los Codede y municipalidades…” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 111-112). Y por otro lado, las contradicciones internas (entre agremiados de AGCC) se traducen en incidencia, -no siempre en condiciones de transparencia y legitimidad-, a favor de rubros presupuestarios para determinadas obras de interés.

Ello se refleja en megaproyectos adjudicados a empresas transnacionales (miembros de AGCC): el contrato de la Franja Transversal del Norte (FTN) a favor de Solel Boneh FTN S.A.[4] en 2009 y el contrato de la carretera CA-2 Occidente a favor de Constructora Norberto Odebrecht[5] en 2012. En ambos casos se señala a las empresas transnacionales de haber efectuado pagos de sobornos a congresistas para asegurar la aprobación de financiamientos que favorecerían las obras referidas. En conjunto, los concursos de la FTN y de la CA-2 representan el 24% (US$ 665 millones) del total adjudicado a las 21 empresas en el periodo 2004-2015.

Las confluencias y contradicciones en relación a intereses territoriales estratégicos involucran a las diputaciones distritales como mediadores políticos en sus regiones específicas y como operadores de status quo. Esta forma de intercambio con actores de poder se produce en un contexto que se caracteriza por transformaciones económicas que, -a más de dos décadas después del Consenso de Washington,- toman curso hacia “una economía sustentada principalmente en tres ejes de acumulación: los megaproyectos (construcción de infraestructura vial, puentes, aeropuertos, puertos; call centers, turismo corporativo, centros comerciales, corredores tecnológicos, hidroeléctricas); la producción de cultivos para producción agroindustrial y combustibles así como la explotación y mercantilización de las riquezas naturales (industria extractiva)” (Palencia, 2014: 13).

La confluencia de intereses petroleros, turísticos y ambientales[6] alrededor de la Reserva de la Biosfera Maya (RBM) en el norte del departamento de Petén ilustra la complejidad de intercambios que se producen entre GdPR y actores económicos. El área de la concesión petrolera 2-85, -otorgada inicialmente por un plazo de 25 años a Basic Resources[7] en 1985-, quedó tras la creación legal de la RBM en 1990 en una zona intangible de esta área protegida. En la coyuntura alrededor del vencimiento de la vigencia de la concesión en 2010, se desencadenó una polémica sobre la legalidad de una posible prórroga, que en todo caso terminó en la ampliación de la licencia petrolera a favor de Perenco.

“Lo importante del caso no son tanto los hechos en sí, sino la capacidad demostrada por PERENCO de intervenir en distintos niveles para generar las condiciones que influyeron en el resultado favorable de la polémica. Uno de los espacios claves fue el Congreso de la República, donde Manuel Baldizón y Manuel Barquín han sido los operadores políticos directos de la Ley de FONPETROL, cuyo andamiaje legal permitió por un lado la ampliación de la concesión petrolera, y por otro lado, logró tocar intereses claves de los actores que intervienen en el entramado de los negocios de la obra pública[8]” (Sin autor, 2011: 187).

En este caso, los GdPR no operaron exclusivamente desde el Congreso de la República, sino también movilizaron, -en conjunto con Perenco y los operadores nacionales[9]-, sus redes locales de influencia a favor de una prórroga de intereses particulares. La actuación local y el andamiaje legal de esta ampliación se manejaron en una compleja tensión entre lo legal-ilegal y lo legítimo-ilegitimo.

Estas formas de interacción subyacente de poder se producen de manera sistemática en relación a intereses territoriales estratégicos, -especialmente alrededor de plantaciones agroindustriales y la industria extractiva-, y la injerencia de los GdPR puede expresarse en forma de terciarios[10] (bróker) locales y/o materializarse en marcos regulatorios tendenciosos.

En general, las agendas legislativas son producto de debates y negociaciones entre actores con intereses diversos en las democracias. No obstante, “[d]esde la perspectiva sistémica y relacional, las desigualdades introducen asimetrías de recursos entre los distintos actores que se expresan en el sistema político (…) El impacto de la desigualdad en la democracia se manifiesta en que las disparidades de los recursos económicos están asociadas a las disparidades en el estatus y el poder político” (Sáenz, 2007: 56).

Estas asimetrías de poder se materializan en la rama legislativa en instrumentos jurídicos excluyentes, y con frecuencia, en la ausencia de reformas que pudiesen modificar esta realidad de contrastes. En este sentido, los y las legisladores son guardianes del status quo, y aunque probablemente sean actores secundarios en algunas de estas ligas de poder, los GdPR forman parte integral de estos intereses entretejidos.

Esta normalidad se sostiene repetidamente en la anormalidad. Ello se ha revelado cuando las élites “independiente de la herramienta o del canal usado, (…) han buscado alterar o influenciar la política fiscal de conformidad con su interés básico de incrementar ganancias” (Barrientos/Figueroa, en Icefi, 2015: 11). También, ha sido evidenciado con la alteración de la Ley de Distribución de Bebidas Alcohólicas y Gaseosas[11] en el año 2000; se puede apreciar en la opaca modificación de la Ley contra el Crimen Organizado[12] en 2006, e igualmente se refleja en una ley[13] que pretendía favorecer a empresas de telecomunicaciones en 2014. Asimismo, este rol de guardianes del status quo se ejemplifica en la negación legislativa de reformar el sistema político y de fortalecer el sistema de justicia.

Otra función legislativa, -junto a comisiones de postulación- es la selección y nombramiento de integrantes de entidades estatales autónomas o independientes, y se ha vuelto una piedra angular en la interacción con actores de poder en el ámbito nacional. En 2014 tuvo lugar la elección de magistrados y jueces del Organismo Judicial (OJ), y diversos sectores de la sociedad han señalado que “[l]as selecciones y elecciones llevadas a cabo por las Comisiones de Postulación y el Congreso de la República no fueron objetivas, ni se basaron en el mérito y la capacidad de los y las candidatas. Tampoco se realizaron de manera pública ni transparente en varios momentos del proceso, y además se vieron seriamente permeadas por intereses privados de grupos de poder” (FMM/IJ/CEJIL, 2015: 1).

Según Dudley (2014: 24-25) este proceso se rige oficialmente por los procedimientos institucionales, pero “extraoficialmente, se trata de la lucha a muerte entre diversos intereses políticos, económicos y criminales, que se enfrentan por (…) conseguir el mayor control sobre el sistema judicial.”

La impunidad es una característica clave de las redes de poder, y la obtención de cuotas de injerencia en el sistema de justicia es parte de los intercambios que buscan anticipar acciones legales en su contra. De esta forma, -retomando la definición de RPEI-, estas influencias constituyen “una amenaza para el Estado democrático de derecho, consagrado en la Constitución Política. Cuentan no solo con capacidades para perturbar ese orden constitucional, sino que sobre todo (…) son fabricantes de impunidad.” [14]

 

c) Capital político y social de intercambio

La reciprocidad entre partidos políticos de tercera generación y los GdPR se ha tratado en apartados anteriores y se rige por cálculos de costo-beneficio en un intercambio electoral-mercantil de doble vía entre estos polos de poder. Para comprender la actuación de los GdPR es importante profundizar el análisis sobre los nexos que se construyen hacia abajo, es decir, hacia las regiones y las localidades donde se sustenta en términos concretos el capital político y social de estas redes de poder.

En este momento no existen elementos suficientes para abordar estas dinámicas locales, y futuros estudios podrían indagar sobre dos niveles de intercambio. Por un lado, se observa que la estructura de los grupos de poder descansa en buena medida en lo departamental-municipal, donde se configuran lógicas de micro-captura del Estado[15]. ¿Cómo se producen estas dinámicas de poder e influencia? – ¿Se reproduce el esquema del intercambio electoral-mercantil de doble vía también entre las diputaciones distritales y el nivel municipal? – ¿Cómo intervienen en esta dinámica los clanes familiares de poder local? – En general, ¿cuáles son los términos de intercambio que se producen a nivel local?

Por otro lado, el intercambio entre los poderes regionales y la población se rige también por relaciones asimétricas, y se requiere de una profundización sobre el funcionamiento o raciocinio de este intercambio entre arriba y abajo. “Se trata de una intermediación adversa o distorsionada pero que permite y reproduce los flujos de intercambios y posibilita cierta legitimación de los grupos de poder regional” (Sin autor, 2011: 155).

En resumen, se puede reafirmar que Guatemala enfrenta una situación compleja de poderes regionales que se han consolidado en forma de GdPR en prácticamente todos los departamentos, articulando intrigadas estructuras y conexiones que interactúan con poderes económicos, políticos y criminales. Esta realidad constituye, hoy por hoy, un fenómeno estructural que trastorna el sistema democrático, que en si mismo se bate ante complejas problemáticas de asimetrías, unipolaridad, fraccionamiento y clientelismo.

ANEXOS

Contratistas principales las adjudicaciones central de obra pública (2004 – 2015)

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[1] De acuerdo al Directorio de AGCC del año 2012*, las siguientes empresas seleccionadas forman parte de esta gremial: Consulta S.A., Consult Test, Arquinco, Nortech, Sigma Constructores S.A., SBI International Holdings AG (y en consecuencia también sus subsidiarias Solel Boneh Guatemala S.A. y Solel Boneh FTN), Conasa y Constructora Norberto Odebrecht**.

* Fuente: http://construguate.com/nuevo/index.php/publicaciones/publicaciones-de-agcc/directorio-agcc

** Fuente: Barrientos/Figueroa en Icefi, 2015: 107

[2] La AGCC fue “creada el 12 de septiembre de 1966. Otra asociación importante de contratistas, pero mayoritariamente dedicada a mercados privados, es la Asociación Nacional de Constructores de Vivienda (Anacovi, creada el 25 de octubre de 1966). En 1974, la AGCC y la Anacovi conformaron la Cámara Guatemalteca de la Construcción (CGC) como su ente institucional representativo” (Barrientos/Figueroa, en Icefi, 2015: 91).

[3] Se trata de empresas no afiliadas a AGCC. Entre las empresas seleccionadas de adjudicaciones centrales resaltan: Constructora Jireh, Ciansa, M&C Construcciones, Topsa Construcciones y Alquiler de Tractores S.A., entre otras. También desde las regiones se han fortalecido conglomerados familiares de contratistas con una creciente importancia; por ejemplo, las empresas asociadas a las familias Guerra, Miranda y Vásquez De León.

[4] Véase: Zepeda, Andrés (Plaza Pública), La decepción. El gobierno de la desesperanza; Guatemala, 12 de febrero de 2012.

[5] Véase: El Periódico, Escándalo de corrupción transnacional; Guatemala, 18 de diciembre de 2014.

[6] Véase: Waxenecker, 2013: 21-23.

[7] Tras varias operaciones de compra-venta entre 1997 y 2001, esta compañía traspasó a manos de Perenco Guatemala Ltd.

[8] La ley propuso también el aumento de inversión pública en los municipios de explotación petrolera, y ello se tradujo en un apoyo implícito por parte de autoridades locales y contratistas a esa iniciativa legal.

[9] “En Guatemala, la empresa [Perenco] cuenta entre sus representantes con Antonio Minondo Ayau (director de la seguridad industrial y vocero), quien es “sobrino del ideólogo neoliberal y quien fuera por muchos años presidente de Basic Resources, Manuel Ayau Cordón.“ (tomado de: Waxenecker, 2003:19).

[10] Según Flores (2009), estas formas de intermediación no excluyen “las relaciones de cooperación no confesadas entre organizaciones criminales y funcionarios públicos.”

[11] Véase: Robles, 2002: 133.

[12] Véase: Zamora, José Rubén (El Periódico): Oliverio García Rodas: retrato hablado; Guatemala, 13 de mayo de 2015.

[13] Se trata de la Ley de control de las telecomunicaciones móviles en centros de privación de libertad y fortalecimiento de la infraestructura para transmisión de datos. Véase: IPNUSAC: Ley de telecomunicaciones, una aberración jurídica. En: USAC, 2014: Revista Análisis de la Realidad Nacional, Guatemala, Año 3, Edición 49.

[14] Exposición de Lic. Iván Velásquez Gómez en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[15] Véase, por ejemplo: Gramajo, Jessica (Prensa Libre): Red de nepotismo copa Chiquimula; Guatemala, 1 de junio de 2015.

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