Guatemala Comunitaria

 

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Por: Rony Morales

Vida, bosques vírgenes, sus ríos, flora y fauna, eso es La Primavera.

Cuando se investiga los antecedentes históricos de la Finca La Primavera en San Cristóbal, departamento de Alta Verapaz, se encuentra que éstos se remontan al año 1799. Ya son 215 años que las familias Poqomchi’ viven en esta finca, y desde entonces han sido “mozos colonos”. Aún en el año 2000 seguían  trabajando en la finca como “mozos colonos”.

Las doscientas setenta y nueve familias de las comunidades Santa Rosa, Sak – Ixim, El Chico y Baleu, que forman la Finca La Primavera formaron la Asociación de Campesinos de Santa Rosa y Sak-Ixim. Desde el año 2000 fueron parte de la conformación de la Unión Verapacense de Organizaciones Campesinas –UVOC-, iniciando negociaciones para la compra de la finca vía el Fondo de Tierras.

Una década duró la mesa de negociación, en la cual participó la UVOC junto a las instituciones gubernamentales: la Secretaria de Asuntos Agrarios –SAA-, el Ministerio de Gobernación, el Fondo de Tierras, la Procuraduría de los Derechos Humanos -PDH-, y el Registro de Información Catastral –RIC-. En una de estas reuniones, los miembros de la SAA dieron a conocer que las tierras ya se habían negociado con la Empresa ECO-TIERRA, y por tanto, las 279 familias serían desalojadas de la finca de tierras que supuestamente pertenecían a esta empresa.

Tras años difíciles de negociación y lucha finalmente lograron obtener 12 caballerías de tierra, donde se encuentran las viviendas y lugares de trabajo de los comunitarios.

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El 14 de julio de 2015 tuvo lugar la firma de una Escritura y Convenio Preparatorio en el Fondo de Tierras, en el cual se  busca visibilizar los siguientes aspectos: a) Realizar el levantamiento topográfico del área en posesión de las comunidades Santa Rosa y Sak-ixim. b) Gestionar la aprobación ante el Registro de Información Catastral del plano elaborado a favor de las comunidades de Santa Rosa y Sak-Ixim; c) Elaborar el censo en las comunidades de Santa Rosa y Sak-Ixim; d) Otorgar la escritura traslativa de dominio de las viviendas que se encuentran en el polígono de las comunidades de Santa Rosa y Sak-Ixim; e) Completar el área de tres punto cinco manzanas a favor de los beneficiados de las comunidades Santa Rosa (El Chico) y Sak-Ixim; f)Respetar el área que corresponde a la finca matriz; g) Respetar los linderos que corresponden a cada una de las comunidades asentadas dentro del polígono de la Finca La Primavera.

La SAA y Procuraduría de Derechos Humanos (PDH) se comprometen a dar el acompañamiento necesario y velar porque los términos y condiciones del presente convenio sean cumplidos a cabalidad por cada una de las partes, principalmente las literales f) y g) descritas anteriormente.

¿Cuál fue el papel de UVOC en la recuperación de la Madre Tierra?

Desde nuestra memoria colectiva y la resistencia ancestral ante la esclavitud del trabajo obligatorio y gratuito, hombres y mujeres lucharon por su libertad a pesar de todos los riesgos y la desigual tenencia de los recursos productivos agrícolas, -especialmente la tierra-. Es un problema que por su magnitud y carácter estructural genera y reproduce las condiciones de pobreza de grandes sectores sociales.

En este sentido, UVOC plantea impulsar estrategias de “Agroecología” y  “Economía Solidaria” en las comunidades de La Primavera, aportando a la “transformación de las relaciones económicas y sociales de explotación, y que desde la organización construyamos relaciones económicas y sociales que se fundamentan sobre la solidaridad y no sobre la explotación”.

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En Guatemala, las comunidades de San Pedro Ayampuc y San José el Golfo llevan oponiéndose a la construcción del Proyecto Minero Progreso VII Derivada  desde el 1 de marzo del año 2012, cuando  una vecina de San Pedro Ayampuc vio acercrse por la carretera a toda la maquinaria que iba para la mina, atravesó su carro, se colocó frente al convoy y lo hizo retroceder. En ese momento surgió la lucha organizada contra la mina que ahora es propiedad de la entidad Exploraciones Mineras de Guatemala, Sociedad Anónima -EXMINGUA-, filial de la  de la empresa norteamericana Kappes Kassiday & Associates.

Desde entonces La Resistencia pacífica instalada en La Puya, que hace poco se ha convertido en un símbolo en todo el país de lucha de la población contra estos proyectos que atentan contra los bienes naturales, la salud y la vida de las personas, y a pesar de ello, son protegidos por el Estado que utilizan los recursos judiciales y policales para reprimir a estas comunidades.

Por eso ha sido un motivo de mucha alegría que en conferencia de prensa alcaldes auxiliares, comunitarios, la Asociación de Abogados Mayas y el Centro de Acción Legal Ambiental y Social -CALAS- dieran a conocer la resolución de un tribunal de Amparo de fecha 15 de julio por el Juzgado Tercero de Primera Instancia Civil, que resolvió que el Concejo Municipal de San Pedro Ayampuc realice en quince días las acciones necesarias para  detener los trabajos de construcción del Proyecto Minero Progreso VII Derivada

El amparo interpuesto por los alcaldes  auxiliares de las comunidades El Guapinol y El Carrizal de San Pedro Ayampuc, se aceptó porque EXMINGUA presentó documentos falsos cuando se le pidió entregara una licencia de construcción, que no coincidía con la copia certificada del acta del Concejo Municipal. A pesar de ello, ya ha construido un dique de colas, un tajo, un tunel y un molino de trituración que ya está operando, según corroboró CALAS.

Por lo tanto las comunidades piden públicamente que se respete y se acate lo resuelto por el juzgado que incluye la convocatoria para la “Consulta de Vecinos y Vecinas, al tenor de lo regulado en el Código Municipal y los estándares internacionales.

También “que la empresa EXMIGUA S.A. acate la orden del Tribunal Constitucional y Suspenda las Actividades de Construcción de la infraestructura del proyecto minero, porque ello ya evidencia un inminente riesgo contra nuestra vida”.

Por último piden “al Ministerio Publico, que realice las Investigaciones para establecer la comisión de Delitos Penales de funcionarios públicos, y especialmente contra la entidad Exploraciones Mineras de Guatemala, S.A.; por presentar Documentos Falsos ante un Tribunal Constitucional.”


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Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieronzonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

 

– Quinta entrega –

 

Marco teórico

Democracia y sistema político

“Desde la época clásica hasta hoy el término “democracia” siempre ha sido empleado para designar una de las formas de gobierno, o sea, una de las diversas maneras bajo las que puede ejercerse el poder político. Específicamente designa la forma de gobierno en la que el poder político es ejercido por el pueblo” (Bobbio, [1985] 1996: 188).

Torres-Rivas (2013: 267) plantea que “la noción de democracia debe vincularse a la de Estado, pues tanto en su dimensión sustantiva como instrumental el objeto deseable es el Estado democrático”, y según Hirsch (2005: 76), algunas de las características de lo que hoy en día se entiende habitualmente por un Estado democrático son: un sistema político que se rige por elecciones universales y libres, la representación parlamentaria, un mínimo de garantías en un Estado de derecho, la separación de poderes, el traspaso pacífico y regulado del poder gubernamental basado en un sistema multipartidario, así como el reconocimiento de determinados derechos fundamentales.

Sin embargo, en el campo de la teorización y realización de la democracia no existe una visión única. De hecho, “…la democracia es objeto de discusión y disputa por parte de concepciones y/o proyectos políticos que tienen una perspectiva distinta de lo que es, puede, o debe ser y, en aquellas sociedades en las que se ha establecido, la democracia, y particularmente los sistemas políticos se convierten en campo de conflicto en torno a sus alcances y límites” (Sáenz, 2007: 19-20).

Pero, de acuerdo a Kreisky y Löffler (2012: 133), pese a la necesaria elasticidad de este concepto, la definición política y teóricamente dominante de la democracia es hoy restrictiva y tendenciosa por asemejar civilización occidental y democracia en la tipificación de “democracia occidental”; y a su vez, ésta es designada como el ideal democrático para todas las regiones del mundo. Esta forma de pensar contiene una significación central: la democracia liberal, -que presume conceder libertad e igualdad-, fundamenta en ello su pretensión de legitimidad y universalidad.

Hirsch (2005: 77) refuerza esta crítica, afirmando que la libertad, la igualdad y la autodeterminación a lo interno de la democracia liberal, siempre se basa estructural y socialmente en la sumisión, la desigualdad y la heteronomía.

En este sentido, ese poder del pueblo no se ejerce de igual forma en las distintas democracias en el mundo; y en efecto, la democracia implica una gran complejidad que puede expresarse en lo conceptual-teórico, lo procedimental, y también lo realmente existente.

Y no necesariamente “…es el consenso el que vuelve democrático al poder estatal sino el atravesar con éxito las pruebas del disenso y su manejo…” (Torres-Rivas, 2013: 271), y desde las concepciones post-democráticas se cuestiona precisamente la desaparición de un entendimiento teórico, -y por ende también práctico-, de la política como ámbito de disenso y disputa. Kreisky y Löffler (2012: 142) argumentan que extraer los conflictos de la disputa política, los hace insolubles.

Ello dirige la atención hacia las formas de deliberación, en su sentido de búsqueda de la voluntad general en una sociedad. Sáenz (2007: 19-34) reflexiona sobre la importancia de la recuperación de la política como espacio público de la ciudadanía, superando las limitaciones de votar las diferencias individuales en espacios restringidos de partidos y políticos. Se trata de construir una visión en torno a lo que es bueno para la sociedad en conjunto, y para ello “…la deliberación democrática requiere ciertos niveles de igualdad entre los sujetos deliberantes (…) Aquellos individuos o grupos que cuenten con mayores recursos – de todo tipo, particularmente educación, información y capacidad de influencia – tendrán mejores condiciones para participar en este tipo de espacios e impulsar sus ideas.” Pero en la práctica, la construcción de sociedades democráticas “depende de las fuerzas y coaliciones que disputan los alcances de la democracia en la arena política. Es del conflicto político del que emerge el entramado institucional que define los alcances y límites de la democracia, y este depende de la negociación entre fuerzas y proyectos políticos o del predominio de unos en detrimento de otros.” En este sentido, el manejo de poder y los procedimientos institucionales también son elementos claves en las democracias realmente existentes, reconociendo que el poder no se produce en las democracias liberales en el momento de las elecciones, sino el “Estado concentra poder y este poder es objeto de disputa entre grupos antagónicos dentro de las sociedades.” Siguiendo a al mismo autor, una visión agregativa de la democracia acepta la imposición de restricciones a la soberanía popular, “…partiendo del principio liberal de las libertades negativas: el alcance de las decisiones mayoritarias no puede afectar las libertades de los individuos.” Este enfoque se traduce en sociedades de poderes desiguales en diseños institucionales que pueden favorecer determinados sectores e intereses, y en “muchos casos, los resultados de las elecciones colectivas dependen más de los procedimientos de votación o de quién controle la agenda, que de la voluntad popular.” Y el problema concreto consiste también en “la irrupción de recursos de grupos de interés privados en las campañas electorales y las inquietudes en la competencia. Esto pone el acento en el tema de que este sistema es imperfectamente competitivo.”

De esta manera, es necesario problematizar sobre la democraticidad de la democracia y la “crítica democrática a las democracias realmente existentes – como la llama O’Donnnell – puede contribuir a su mejoramiento a partir de identificar los problemas y vacíos que esta tiene” (Sin autor, 2011: 165). Pues, la democracia podría ser, -como plantea Torres-Rivas (2013: 269)-, “una forma ventajosa de distribuir el poder del Estado en la sociedad, al que fortalece mediante la organización y la participación ciudadanas…”. Se trata, entonces, de un sistema político con características democráticas.

Sobre este tema, Luhmann ([1975] 1995: 128-129) argumenta que el desarrollo de sociedades complejas supuso también la disgregación del poder, y precisamente esta “diferenciación demanda el desarrollo de nuevos sistemas políticos de referencia que se especialicen en la formación y manipulación del poder”. Significa, según Sáenz (2007: 78), que “…la modernidad implica complejización y diferenciación de manera que “lo político” se convierte en un ámbito que tiene validez e importancia por si mismo y, sobre todo autónomo del “sistema económico” y del “sistema social”. Inicialmente resulta problemático pensar la separación de sistemas de manera tajante; sin embargo, desde una visión normativa el argumento es adecuado: la posibilidad de construir un orden democrático – que pueda denominarse de esta forma en sentido estricto – está directamente relacionada con la construcción y consolidación de un ámbito público en el que la ciudadanía esté en condiciones de discutir y tomar decisiones más allá del peso económico que posean individual o colectivamente los sujetos.”

En este sentido, en un sistema político democrático el sufragio universal suprime teóricamente las asimetrías socio-económicas y las relaciones de poder se regulan de una forma equitativa y dirigida al bien común. El sistema de partidos políticos sería el canal de las demandas sociales colectivas (programas políticos) que encuentran su materialización en un Estado con división de poderes (representar, administrar y controlar).

No obstante, la historia señala que “durante gran parte de la segunda mitad del siglo XX, el Estado fue en buena medida controlado y disputado por grupos empresariales más o menos tradicionales (…) [y] en los últimos años se ha dado una disputa por el control de partes/sectores de la administración pública en distintos niveles y por distintos grupos. En las grandes ligas actúan los principales grupos de poder económico y político (…) En otros niveles se disputan las decisiones intermedias sobre volúmenes de inversión, para finalmente establecer cómo se realiza la inversión en obra pública” (Sin autor, 2011: 166-167).

Así, -y de nueva cuenta-, el pluralismo asimétrico plantea disyuntivas importantes en relación a distorsiones estructurales en el sistema político y esto también se refleja en los resultados del mismo, caracterizados por un continuum sistemático de la coexistencia de acumulación y desigualdad.

Otro campo problemático es la propia transición democrática[1] a nivel centroamericano, especialmente en Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala. El llamado modelo centroamericano de esta mutación de los sistemas políticos hacia la democracia no se define solamente por haber transcurrido en situaciones de guerra, sino también por la complejidad que han impuesto de manera paralela el two track approach y el cambio de los modelos económico y estatal bajo las prescripciones del (neo)liberalismo.

Desde una perspectiva global, Centroamérica fue uno de los primeros laboratorios para el paradigma liberal de pacificación, una etiqueta adherida a las crecientes intervenciones externas en sociedades de post-guerra  y post-conflicto. Este paradigma presupone que la triple transformación de paz, democracia y libre mercado es un proceso de autofortalecimiento que conduce al desarrollo sostenible (Kurtenbach, 2010: 1).

El resultado de este tipo de transformaciones son sistemas políticos complejos, -que oscilan entre lo autoritario y lo democrático-, y que han adoptado en los campos de la ciencia y la política una amplia gama de apelativos: autoritarismo competitivo, semi-autoritario, autoritarismo blando, autoritarismo electoral, régimen híbrido, semi-democracia, democracia virtual, democracia electoral, democracia iliberal, y pseudo democracia, entre otros.

En todo caso, nombrar los distintos regímenes políticos es una discusión compleja. Torres-Rivas (2013) habla en su libro Revoluciones sin cambios revolucionarios de dictaduras militares institucionalizadas (no personalizadas) durante el periodo entre 1950 y 1980 ,-en los casos de El Salvador y Guatemala-. El ejército era el Estado, diferenciando entre Estados militares con pretensiones democráticas, primero y luego democracias contrainsurgentes, que fueron variando en su condición de régimen, pero conservando su calidad represiva. Pese a todas las complejidades, la crisis del régimen alrededor de 1980 llevó paulatinamente a la mutación de lo autoritario militar hacia lo democrático civil.

No solamente es el antecedente histórico del sistema político que ha regido en Guatemala durante las últimas tres décadas, sino también es la herencia que ha intervenido en el proceso democrático hasta la actualidad.

Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI)

El concepto de Redes Político-Económicas Ilícitas (RPEI) tiene antecedentes en las décadas de la guerra interna. Una de las herencias de aquella etapa histórica fue un ejército contrainsurgente y violador de Derechos Humanos, socio de las élites económicas, y conectado íntimamente a los partidos tradicionales, las ligas anticomunistas, así como a redes de corrupción y negocios ilícitos. El Estado y la sociedad enfrentaron, -en condiciones muy complejas-, el reto de la desmilitarización para encarar el futuro de democracia y paz.

“En este marco, uno de los aspectos fundamentales es la transformación del poder del ejército en el transcurso histórico, quien indudablemente ha fortalecido sus posiciones, -y la de algunos oficiales-, en una compleja mezcla de la guerra y la política, que tornó inseparables ambas categorías en gran parte de la segunda mitad del siglo XX. En este contexto, el ejército y la política han estado íntimamente atados. La etapa de la democracia y los acuerdos de paz rompe esta atadura, fomentando una división entre los ámbitos institucional y extra-institucional. Comenzó entonces un proceso que fragmenta, oculta, privatiza y criminaliza el poder de los militares, dando origen a nuevos núcleos de poder, -más complejos y “multisectoriales” en la actualidad…”  (Waxenecker, 2014: 3).

Partiendo de la preocupación de la continuidad de estructuras clandestinas de la guerra en la etapa post-conflicto, en el Acuerdo Global de Derechos Humanos, -suscrito en 1994-, se afirmó que “para mantener un irrestricto respeto de los derechos humanos, no deben existir cuerpos ilegales, ni aparatos clandestinos de seguridad. El Gobierno de la República reconoce que es su obligación combatir cualquier manifestación de los mismos.”[2]

Este concepto de los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (CIACS) fue retomado en los primeros años del siglo veintiuno en la agenda de la sociedad civil, preocupada por la evidencia de la continuación de redes clandestinas en la esfera pública y privada y ligadas a redes de corrupción y contrabando. La Fundación Myrna Mack y WOLA, entre otras organizaciones, denunciaron la existencia de poderes ocultos.

En 2006, los esfuerzos de la sociedad civil convergieron en el acuerdo para la creación de la Comisión Internacional contra la Impunidad (CICIG), cuyo mandato establece que “se deberá entender por Cuerpos Ilegales de Seguridad y Aparatos Clandestinos de Seguridad, a aquellos grupos que reúnan las siguientes características: (i) Cometer acciones ilegales para afectar el pleno goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos, y (ii) Estar vinculados directa o indirectamente con agentes del Estado, o contar con capacidad de generar impunidad para sus acciones ilícitas.”[3]

Según el ex vicepresidente Eduardo Stein, en estos años “existían ya muy instaladas estas redes de intermediación ilegal de negocios (…) no eran pues, despojos espectaculares (…) sino un sinnúmero capilar de operaciones de negocios que, comenzando en la ilegalidad, terminaban en absolutas y defendibles operaciones legales en lo público, que van (…) desde lo citado [bancos, loterías, conciertos, etc.] hasta los bienes raíces.”[4] Estas estructuras habían transmutado en el tiempo.

La labor investigativa de CICIG ha llevado a una nueva conceptualización, que afirma “que en la actualidad los CIACS pueden caracterizarse como una forma de Red Político-Económica Ilícita (RPEI). No son una entidad gubernamental, ni son una entidad estrictamente privada; son entidades adaptativas mixtas, y por ello, eminentemente transicionales. Estas se desplazan entre lo público y privado, entre lo gubernamental y lo empresarial, entre lo lícito y lo ilícito y entre lo formal y lo informal, y tienen por finalidades lograr: a) poder indebido (político y/o económico), b) influencia indebida (política y/o económica), c) impunidad para sus acciones ilícitas y d) enriquecimiento indebido” (CICIG/MP, 2015). [5]

 

Conclusiones

La parte concluyente de este ensayo no pretende presentar ideas acabadas, sino aportar al debate actual en Guatemala: por un lado, al análisis de los fenómenos de poder que distorsionan el sistema democrático existente, y por otro lado, a la discusión sobre la importancia de un proceso de democratización de la democracia.

Las redes regionales y el alcance de la corrupción

El análisis ha demostrado la perpetuidad de un alto porcentaje de las diputaciones distritales en el Congreso de la República, -mediante una compleja dinámica de transfuguismo e intercambio electoral-mercantil-, constituyéndose como Grupos de Poder Regional (GdPR) en un contexto de profundas transformaciones contextuales y de fuerzas políticas unipolares y fraccionadas. Este fenómeno no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistemática, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja. En el país se identifican al menos 34 GdPR, -consolidados o en formación-, y 5 clanes familiares de poder local; cuyos hilos de poder traspasan 21 departamentos y se han constituido en un fenómeno de importancia nacional con la capacidad sostenida de influir, negociar, definir y operar en la institucionalidad democrática central, regional y local. En especial, la adjudicación descentralizada de contratos públicos constituye el terreno natural de influencia y poder de los diputados distritales. Su posición privilegiada en el Congreso permite control y manipulación de las ejecuciones gubernamentales a través del Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera, -conocido como Listado Geográfico de Obras-, cuyos presupuestos aprobados oscilaron anualmente entre 10.9 y 14.6 mil millones de Quetzales desde el 2006.

La influencia de las y los legisladores distritales en la negociación y definición de esta inversión física es decisiva en el reparto geográfico, y se convierte en fuente de acumulación opaca/gris, que -de nueva cuenta- permite a las principales figuras regionales mercantilizar su permanencia en la política nacional e insertarse en redes público-privadas de influencia, cooptación y desviación de recursos públicos en función de poder y enriquecimiento indebidos. Es un circulo vicioso que se fundamenta en la complicidad entre los GdPR y otros actores favorecidos; en especial los contratistas regionales que, -después del ocaso de las ONG (a finales de 2011)-, se fortalecieron como engranaje privado de estas redes político-económicas. El monto operado a través de 69 empresas regionales asciende a Q. 10.0 mil millones (US$ 1.3 billones) entre 2004 y 2015. La sistematicidad observada en la interacción entre actores públicos y privados en el marco de los GdPR se construye sobre acuerdos e interacciones de largo alcance y mediante prácticas que involucran lo lícito y lo ilícito.[6]

Guatemala enfrenta una situación de corrupción constante y compleja, definida por Cartier-Bresson (1997: 466-469) como social exchange corruption, en el sentido de un intercambio social corrupto que se traduce en interacciones regulares y organizadas en lo económico, político y social. Esta organización de la corrupción mediante redes facilita y promueve la institucionalización y normalización de los actos de corrupción, que se convierten en prácticas ocultas comunes y se expresan en formas multidimensionales de acumulación e intercambio (material, informacional, simbólico, etc.).

Especialmente en lo regional se configura una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio involucra múltiples actores con intereses diversos. Cartier-Bresson (1997: 470) describe el intercambio como la movilización de una serie de recursos (políticos, económicos y sociales) y principios de coordinación (competencia, jerarquía y solidaridad)[7], como productos articulados (joint products) de intercambio. Esta mezcla de amistad, interés y obediencia da lugar a efectos no deseados e imprevisibles. De manera paralela, el mimetismo es un factor determinante en la expansión de la corrupción. El principio de la imitación, -más que la racionalidad sustantiva-, es el origen del éxito, y por tanto, la racionalidad económica muchas veces no es suficiente para explicar de manera adecuada este fenómeno.

De esta reflexión resaltan dos elementos para el caso de Guatemala. Por un lado, el mimetismo es resaltado también por el ex vicepresidente Stein, cuando afirma que los CIACS “que determinaron su inclusión en los acuerdos de paz (…) ya no son ni de lejos los mismos que estamos viendo y padeciendo ahora. Si algo hemos podido ir observando desde entonces (…) es esa transmutación, esa transformación, esa mimetización, en donde estos aparatos clandestinos y estos cuerpos paralelos fueron transformándose y (…) adaptándose gradualmente a las nuevas realidades institucionales, políticas y económicas del país (…) No es que cambiara el concepto, cambió la realidad.” [8]

Este análisis contribuye a la reconstrucción, -aún esquemática-, del proceso de surgimiento y consolidación de los GdPR. La primera etapa de personajes regionales que han acumulado poder político y económico desde la perpetuidad en su curul comprende el periodo entre 1995 y 1999; y se relaciona con los partidos de la segunda generación, especialmente el FRG con 9 diputaciones. En cambio, las diputaciones distritales con antecedentes en el PAN se dispersaron.

La segunda etapa de origen de GdPR ocurre entre 2003 y 2007. En un primer momento, la alianza PP-MR-PSN (2003) absorbió algunas diputaciones panistas, y fue la base para la consolidación de 7 diputaciones en el partido GANA. Posteriormente, el PP dio cobijo a liderazgos políticos propios y a la mayoría de los disidentes eferregistas. Al mismo tiempo, en el marco del partido UNE también surgieron poderes regionales propios. En esta etapa, los modus operandi de los GdPR se fue consolidando y mimetizando.

La tercera etapa, -desde 2011-, se considera de perpetuidad simbiótica, y da lugar a la otra reflexión. El principio de solidaridad, que se materializa en el ámbito político entre las diputaciones regionales, en tanto, éstas no compiten por los votantes de un mismo distrito electoral. Allí encuentran incentivos “para cooperar entre sí y asegurar su reelección, evitando la competencia de nuevos candidatos”[9]. Esta simbiosis y complicidad es valedera para la coexistencia y reproducción de los GdPR en el Congreso[10], siempre y cuando, no se estén disputando las mismas asignaciones, obras o cuotas de poder. Las disputas del periodo se caracterizan por reacomodos, especialmente a partir del ocaso de GANA y el surgimiento de LIDER, así como la irrupción de algunos competidores nuevos. La siguiente gráfica muestra estas líneas de continuidad y reacomodos.

Esquema de origen y consolidación de GdPR (1995-2015)

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Elaboración propia.

Nota: los círculos negros representan momentos claves de origen y continuidad.

El esquema refleja también una marcada línea de continuidad entre dos proyectos políticos cuyas figuras principales surgieron del ámbito militar: Efraín Ríos Montt (FRG) y Otto Pérez Molina (PP). Durante los últimos 20 años han sido principio y cobijo de GdPR, y ambos proyectos políticos son vinculados con estructuras clandestinas: En 2006, un informe de WOLA afirma que “en años recientes el FRG ha sido un vehículo importante de consolidación de la autoridad política de los poderes ocultos” (Peacock/Beltrán, 2006: 41). Asimismo, el Sindicato, -vinculado a Pérez Molina-, es según Insigt Crime “uno de los poderes ocultos de Guatemala o CIACS (…) grupos que actúan a la sombra, conformados principalmente por antiguos militares y oficiales de inteligencia cuyo origen se encuentra en el conflicto armado del país.”[11] Además, en el análisis militar hay que tomar en cuenta “los grupos de inteligencia militares conocidos como La Cofradía y El Sindicato, vinculados al general (r) Francisco Ortega Menaldo y el general (r) Otto Pérez Molina, respectivamente.” Se plantea la hipótesis que “el gobierno de Pérez Molina era una alianza de dos redes de inteligencia militar, históricamente peleados pero ahora unidos para hacer gobierno.”[12]

De esa manera, se señala que también desde lo regional y hasta la actualidad, “los poderes ocultos se las han ingeniado para incrustarse a sí mismos dentro de las estructuras estatales existentes y operar en las sombras para proteger sus intereses” (Peacock/Beltrán, 2006: 62). En general, se ha “advertido sobre el hecho de que los poderes ocultos han desarrollado relaciones con la mayoría – y quizás todos – de los partidos políticos, con el fin de proteger, fortalecer y consolidar su poder” (Peacock/Beltrán, 2006: 60).

El análisis de Eduardo Stein valida esa hipótesis, afirmando que son “las estructuras dentro de la institucionalidad del Estado, no de afuera hacia adentro”, que encontraron cauce en “un Estado con instituciones débiles, con instituciones con una serie de carencias y con una generalizada inmadurez política, -que venía de décadas de guerra interna-, en donde la formalidad de procesos electorales escondía en la práctica esquemas autoritarios.” [13]

Sumando el hecho que “estos grupos [clandestinos] han sido asociados con narcotráfico, secuestros, contrabando, [y] robos en gran escala[14], se conforma una compleja realidad de zonas grises[15] que interviene en el proceso de origen y consolidación de los GdPR, y en la relación de éstos con CIACS y OTD. También, en el caso de las empresas contratistas se constata que, -por sus relaciones sistemáticas con las ONG en el periodo 2004-2011-, difícilmente podrían haberse quedado al margen de negocios con los grupos criminales. Como se ha afirmado, la ilegalidad no proviene exclusivamente de la participación abierta u oculta de actores criminales, sino se presenta cotidianamente en forma de soborno, influencias, colusión, corrupción, manipulación, incumplimiento y lavado, entre otras.

En resumen, el origen opaco y las constantes prácticas de corrupción, -compleja, institucionalizada y normalizada-, con fines de acumulación de poder y riqueza; las interacciones lícitas e ilícitas con grupos, redes y actores a nivel regional y (trans)nacional; la micro-captura del Estado; los intercambios asimétricos e ilegítimos en el mercado electoral; y la capacidad de tejer redes de impunidad; forman parte del actuar característico de los Grupos de Poder Regional. Retrocediendo brevemente a la definición de Red Político-Económica Ilícita (RPEI), se verifica que el fenómeno de los GdPR concuerda con lo expuesto por CICIG: “No son una entidad gubernamental, ni son una entidad estrictamente privada; son entidades adaptativas mixtas, y por ello, eminentemente transicionales. Estas se desplazan entre lo público y privado, entre lo gubernamental y lo empresarial, entre lo lícito y lo ilícito y entre lo formal y lo informal, y tienen por finalidades lograr: a) poder indebido (político y/o económico), b) influencia indebida (política y/o económica), c) impunidad para sus acciones ilícitas y d) enriquecimiento indebido” (CICIG/MP, 2015).

También Cartier-Bresson (1997: 470-473) considera que el concepto de red es útil cuando los límites tradicionales se hacen irrelevantes ante la evidencia inexplicada. Las alianzas en el marco de una red de corrupción tiene por objeto reducir la dependencia de los actores de las limitaciones legales e institucionales, construyendo un ambiente favorable, negociado en secreto. También afirma que la separación entre interior y exterior de una red (grupo o actor) no existe con claridad en nuestras economías, y las fronteras entre lo público y privado se desdibujan en la ambigüedad legal en múltiples formas.

En este sentido, Guatemala está ante un fenómeno sistemático de incrustación de RPEI en uno de los organismos centrales del sistema democrático, -el Congreso-, extendiendo sus redes e influencias desde y hacia la institucionalidad local en casi todo el país. La fuerza legislativa acumulada de estos grupos ha alcanzado al menos el 30% del total de integrantes del Congreso, y es comparable con el nivel de incidencia de la parapolítica en Colombia durante los primeros años del nuevo milenio. Y en tanto, el proceso electoral de 2015 continua predominado por partidos mercantiles, -que negocian con estas redes regionales ilícitas-, se está ante la prolongación irreversible del circulo vicioso de poderes eternizados en el Organismo Legislativo y la institucionalidad departamental.

La distorsión ilícita de una democracia asimétrica

Al resultar infiltrado el Congreso por estas redes ilícitas se afecta “la legitimidad de una institución fundamental para el Estado de derecho, por ser la rama encargada de promulgar las leyes de la República. Este fenómeno llevó [también en el caso de la parapolítica en Colombia] a una situación paradójica y problemática para la consolidación democrática de un Estado: La legitimidad de ciertas leyes puede incluso ponerse en duda, porque su cumplimiento puede llegar a favorecer intereses excluyentes o incluso criminales, en detrimento del interés común que exige el Estado de derecho” (Garay Salamanca/Salcedo-Albarán, 2012: 38). Esta situación es denominada por Garay Salamanca y Salcedo-Albarán “Paradoja del Estado Cooptado” (2012: 38) y puede caracterizar la situación que ha determinado la actuación legislativa durante los últimos años en Guatemala. Y, en efecto, las redes extendidas de los GdPR han desnaturalizado también la institucionalidad estatal en las regiones; en especial aquellos espacios que originalmente podían convertirse en ámbitos de diálogo y participación democrática, pero se trasformaron en instrumentos de negociación y manipulación de la obra pública.

Según Garay-Salamanca (2012: 48), este tipo de situaciones puede “convertirse en una característica endémica de largo plazo de un régimen social y político, afectando la operación de las instituciones democráticas orientadas a consolidar el Estado de derecho. En última instancia, (…) tiende a conducir a la distorsión del pilar fundamental de cualquier Estado moderno: el imperio de la ley.” En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia.

Esta paradoja se presenta en Guatemala de una manera especialmente compleja en la coyuntura que se vive desde abril de 2015, tras conocerse públicamente de varias estructuras de corrupción que operaron en y desde los niveles más altos del Estado. Por un lado, las modificaciones legales e institucionales, -necesarias para el fortalecimiento de la democracia-, pasarían en este momento por un Organismo Legislativo cooptado por las RPEI, y por ende, el resultado estaría inevitablemente mediado por los intereses particulares de los poderes de facto y carecería de legitimidad (y posiblemente también de legalidad). Por otra parte, el país se acerca a un proceso electoral y más del 80% de diputados y diputadas participará para reelegirse, incluyendo las figuras principales de los GdPR. De esta cuenta, -al realizarse los comicios en las condiciones actuales-, la mayoría de estos grupos regionales lograrían prolongarse en su ejercicio de poder, habiendo encontrado cobijo en los partidos políticos de la tercera generación. Por ende, Guatemala está ante la disyuntiva de la perpetuidad de las RPEI o una reforma democrática y legítima.

En este sentido, una discusión sobre la democratización de la democracia debe desarrollarse en condiciones de legitimidad y concordancia histórica. A casi 30 años del inicio del primer gobierno civil de esta era democrática y a casi 20 años de haberse firmado la paz, es un momento propicio para repensar la experiencia concreta del paradigma liberal de democratización y pacificación, que ha transcurrido en un contexto de continuidades de estructuras de poder y de consentimiento de amplias zonas grises de interacción de las elites económicas, las redes criminales, los poderes (ex)militares y la clase política. Hoy por hoy, estas reflexiones sobre la democracia, -que se ha descrito como unipolar, fraccionada, apolítica y clientelar-, adquieren importancia para abordar las asimetrías y distorsiones propias del sistema guatemalteco y para aportar lecciones a procesos similares de democratización que se viven en otros países.

Ante todo, la democracia se debe comprender como un proyecto amplio de futuro y no como un problema que debe ser resuelto de una vez por todas (Kreisky/Löffler, 2012: 145), y para ello “la participación de la sociedad en los procesos de decisión asume un papel central para la democratización (…) Desde esta perspectiva, la participación es compartir el poder de decisión del Estado en los asuntos de interés público y no simplemente la consulta a la población” (Sáenz, 2007: 33). El camino es la democracia como sistema plural, incluyente y equitativo, construida sobre bases de legitimidad, transparencia y justicia.

Sin embargo, el peso de la unipolaridad y los fantasmas del glorioso pasado se perciben en el ambiente, tratando de conducir por los senderos de la amnesia hacia una regresión sui generis: un pacto de renovación democrática acordado entre fracciones de la elite militar, empresarial y política guiadas por las iniciativas de «La Embajada».

 

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Notas

[1] “No fueron democracias surgidas «desde abajo», efectos del reclamo de fuerzas populares movilizadas desde la oposición, sino decisiones de una cúpula reaccionaria y en crisis. La democracia no fue resultado de la derrota de los militares ni de la victoria de la guerrilla. Fue un arreglo contrainsurgente (…) Por ello, la democratización no fue una transición, sino el resultado de pactos acordados entre fracciones de la elite militar, empresarial y política guiadas por las iniciativas de «La Embajada». (Torres Rivas, 2010: 3)

[2] Acuerdo Global sobre Derechos Humanos (AGDH), México, 29 de marzo de 1994

[3] ONU, Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional Contra La Impunidad en Guatemala (CICIG), Ciudad de Nueva York, 12 de diciembre de 2006

[4] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[5] Para profundizar el análisis: Exposición de Lic. Iván Velásquez Gómez en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.  Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[6] Los GdPR intervienen también, -aunque probablemente no como actores principales-, en el entramado de la asignación y adjudicación centralizada de presupuestos y obras públicas. Las prácticas de soborno pueden calificarse, -según Cartier-Bresson (1997: 466)-, como corrupción de mercado que ocurre en forma impersonal y no organizada. No obstante, según el mismo autor (1997: 472-473) también se crean redes en un sistema neo-corporativista que favorecen prácticas de corrupción en el intercambio público-privado.

[7] Estos principios se pueden comprender, -según Cartier-Bresson (1997:467)-, de la siguiente manera: i) la competencia se guía por “el egoísmo, y los precios son la principal variable de ajuste”, ii) la jerarquía funciona “sobre la base de la autoridad y la obediencia”, y iii) la solidaridad “permite la confianza a través de la proximidad”.

[8] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[9] Fuente: Ríos de Rodríguez, Carroll (UFM): ¿Qué es un mercado político?; 28 de julio de 2010

[10] Cartier-Bresson (1997: 475) también argumenta que el intercambio corrupto no puede ser avalado por una autoridad judicial neutral, a la cual puedan acudir los actores en caso de conflicto. La red es un espacio de complejas relaciones interpersonales que crea confianza a través de un proceso de aprender haciendo. La complicidad, -aún cuando esa sea pasiva por parte de actores externos a la red-, y las múltiples ataduras entre los beneficiarios imposibilita la denuncia judicial formal.

[11] Fuente: Gagne, David (Insight Crime): How the Scandal that Rocked Guatemala Threatens the Presidency; 30 April 2015.

[12] Fuente: Véliz, Rodrigo (CMI-G): El Caso SAT: el legado de la inteligencia militar, Guatemala, 17 de abril de 2015.

[13] Exposición de Dr. Eduardo Stein Barillas en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[14] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Observaciones Preliminares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al culminar su visita a Guatemala,” comunicado de prensa No. 8/03, 29 de marzo de 2003. Citado en Peacock/Beltrán, 2006: 74.

[15] El comisionado de CICIG, Iván Velásquez, afirma que existe una gran complejidad en las relaciones entre actores políticos y del narcotráfico: “particularmente la movilidad política que se presenta en el país, hace más difícil la posibilidad de hacer el seguimiento a relaciones de esa naturaleza“ (Fuente: Soberanis, Fernando (Siglo 21): Es más complicado investigar a los partidos que al paramilitarismo“, Guatemala, 7 de marzo de 2015).


4Redes de poder

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

– Cuarta entrega –

 

Las encrucijadas de la democracia en Guatemala

 

El devenir histórico y las generaciones de partidos políticos

 

La contraposición de la democracia como un ideal y algo realmente existente es una disyuntiva de todas las democracias, también de la guatemalteca. En este sentido, un recorrido por períodos claves de las últimas tres décadas aporta elementos de comprensión.

El momento inmediato de instauración democrática, -mediante la asamblea constituyente desde 1984 y el primer gobierno civil desde 1986-, demuestra factores de ruptura y continuidad. En este contexto se plantearon fundamentalmente dos facetas de continuidad: por un lado, la visión excluyente de la estatalidad guatemalteca, y por otra parte, los partidos políticos que mostraron su apoyo, complicidad y tolerancia durante los regímenes autoritarios.

En la segunda mitad de la década de 1980, “los partidos cómplices del generalato como el Partido Revolucionario PR, Partido Institucional Democrático PID, Movimiento de Liberación Nacional MLN y la Democracia Cristiana Guatemalteca DCG fueron los partidos que predominaron – junto al único nuevo partido exitoso la Unión del Centro Nacional UCN…” (Sáenz, 2007: 147-148). Estos partidos tradicionales (especialmente DCG y MLN), así como la UCN (considerada de primera generación) dieron en cierta medida forma y contenido[1] a la democracia naciente.

Sin duda, el poder militar institucional también constituyó durante la primera década democrática una continuidad, aunque en forma decreciente en el marco de la contradicción autoritarismo-democracia esbozada en estos años. Quizá en la medida que disminuyó la capacidad de veto de los militares sobre la institucionalidad civil, aumentó la influencia extra institucional[2] del poder militar en los ámbitos lícitos e ilícitos de la vida nacional. Y “trazaron una política sui generis”, como afirma Torres-Rivas (2013: 334), para “militarizar el poder y desmilitarizar el gobierno…”

Para inicios de la década de 1990, el narcotráfico se había convertido en un fenómeno de importancia estructural en la región y en Guatemala. No por último, la confluencia de fenómenos macro del flujo sur-norte de la droga y de las redes político-militares de la contrainsurgencia y del anticomunismo centroamericanos (asociados íntimamente a las conspiraciones que se develaron parcialmente en el marco de lo que se conoció como el escandalo Irán-Contra), había contribuido desde la década pasada a la creación y consolidación de organizaciones del tráfico de drogas (ODT) en Guatemala.

La clave consiste en constatar, que Guatemala se enfrentó a la herencia de estructuras de poder crecidas a la luz (y sombra) de la conspiración, represión, contrabando, corrupción, drogas, guerras e intrigas. El fenómeno de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad (CIACS) se había arraigado en el país.

Mientras tanto, el primer gobierno civil, -encabezado por Vinicio Cerezo de la DCG-, había enfrentado múltiples rumores y al menos dos intentos concretos de golpe de Estado, gestados desde las entrañas del ejército en alianza con el empresariado más conservador. En este sentido, la mera sobrevivencia del primer gobierno civil representó una creciente legitimación del sistema político democrático.

El proceso electoral de 1990/91 fue dominado por partidos de primera generación: la UCN y el Movimiento de Acción Solidaria –MAS-, mientras los partidos tradicionales habían quedado debilitados. Jorge Serrano Elías del MAS obtuvo una amplia victoria en la segunda vuelta electoral, y tras dos años de gobierno decidió disolver el Congreso de la República, la Corte Suprema de Justicia –CSJ- y la Corte de Constitucionalidad –CC-, así como desconocer a la Procuraduría de Derechos Humanos –PDH- y la Procuraduría General de la Nación –PGN-.

Este episodio, -conocido como autogolpe o serranazo-, terminó en elecciones parlamentarias extraordinarias y la instalación de un gobierno interino, -a cargo de Ramiro de León Carpio-, hasta 1996. “Dos actores políticos dentro del sistema fueron los principales afectados por este proceso. En primer lugar el proyecto político contrainsurgente y el ejército en su conjunto se vieron seriamente afectados: por primera vez tuvieron que subordinarse al poder civil…” (Sáenz, 2007: 249), y en segundo lugar, esta transición llevó a la muerte política a los partidos tradicionales (DCG, MLN, PR, CAN, etc.), así como al ocaso de la primera generación de partidos que se habían disputado el segundo periodo gubernamental de la era civil (UCN[3] y MAS).

No necesariamente fue la democracia la más fortalecida en esa coyuntura, sino –como argumenta Sáenz (2007: 249)- la pérdida de poder político del ejército se dio “a favor de las élites económicas industriales y modernizantes que se fortalecieron en este proceso. Fue, para describirlo de alguna manera una transferencia de recursos políticos entre las elites (…) [Además] este realineamiento de fuerzas políticas permitió que se abrieran paso a reformas encaminadas a la liberalización económica” (Sáenz, 2007: 249).

Y en el ámbito electoral llegó el momento de la segunda generación: el Partido de Avanzada Nacional (PAN) y el Frente Republicano Guatemalteco (FRG)[4] se consolidarían en los procesos electorales de 1994, 1995 y 1999 como las fuerzas políticas principales a nivel nacional; y desde entonces empiezan a tener expresión las leyes de hierro que se convertirían en características y garante del status quo en la democracia guatemalteca: i) la fluidez en el sistema de partidos políticos, ii) la fragmentación del sistema político, y iii) la volatilidad del voto.

Después de la crisis generada por el autogolpe y en el marco de las negociaciones entre la guerrilla y el gobierno, pero sobre todo después de la firma de la paz, se inicia una etapa de mayor participación desde abajo[5]. Con la victoria electoral del PAN en 1995, se había viabilizado la firma de la paz firme y duradera en diciembre de 1996, y la contradicción fundamental en el sistema político se modificó. La dicotomía autoritarismo-democracia dio paso al desafío de la consolidación del sistema democrático por la vía de una pluralidad política que probablemente no se había experimentado en la historia guatemalteca, -con excepción de la Primavera Democrática entre 1944 y 1954-.

Los compromisos contenidos en los Acuerdos de Paz, la participación electoral de la izquierda, la organización social de mujeres, pueblos indígenas, poblaciones desarraigadas y retornadas y del campesinado, entre muchos otros sectores, así como la apertura de nuevos espacios democráticos plantearon nuevos retos a las fuerzas del status quo, representadas en el PAN y el FRG, -que pese a sus diferencias y contradicciones-, fueron impulsores de una mezcla compleja de democracia, ajuste estructural, reconfiguración elitista y criminalidad compartida/consentida.

En este contexto, no se produjo la consolidación del sistema de partidos y lo sui generis de la política guatemalteca no condujo por ninguno de los caminos de los países vecinos. Ni como en Honduras donde se había instalado un bipartidismo conservador desde su retorno a la democracia a principios de la década de 1980 (y roto en 2009); ni como en El Salvador donde se instauró un bipartidismo derecha-izquierda después de la firma de la paz en 1992; y tampoco como en Nicaragua donde las fuerzas políticas principales durante las últimas décadas han girado entorno a la dicotomía sandinista-antisandinista.

En Guatemala, por el lado conservador, la complejidad propia de la composición de las fuerzas del status quo no permitió la consolidación de la segunda generación de partidos como instrumentos de estabilidad política, sino la dinámica de disputa por el poder llevó a la creación de una tercera generación de partidos, entre éstos: Partido Unionista –PU-, Movimiento Reformador –MR-, Gran Alianza Nacional –GANA-, Partido Patriota –PP-, Unión Democrática –UN-, Libertad Democrática Renovada –LIDER-, Unión del Cambio Nacional –UCN-, Compromiso, Renovación y Orden –CREO-, Visión con Valores –VIVA-, Partido TODOS, Frente de Convergencia Nacional –FCN-[6], Partido FUERZA, y Partido Republicano Institucional –PRI-.

Por el lado progresista, la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca –URNG- y otros actores sociales,-aglutinados en torno a posiciones de izquierda y la agenda de la paz-, tuvieron su mejor correlación en las elecciones de 1999, colocándose como tercera fuerza política en el escenario nacional. No obstante, las dificultades internas y la lógica clientelar del sistema electoral llevaron a estos actores a la marginalidad política. El partido Unidad Nacional de la Esperanza –UNE-, creado por Álvaro Colóm, tiene sus orígenes parcialmente en estos sectores, sin embargo, su estrategia de crecimiento electoral lo convirtió necesariamente en un actor más del status quo y de la tercera generación.

Si bien “…los acuerdos [de paz] sentaban las bases para la solución de los problemas que originaron el conflicto y constituían (…) una propuesta de desarrollo que fortalecía al Estado y limitaba los alcances de las políticas neoliberales” (Sáenz, 2007: 268), la realidad fue distinta, y con ello, se cerró el paréntesis de una mayor democraticidad a partir de la participación más amplia en el sistema político. Lo sui generis del momento se caracteriza por tanto por un sistema democrático unipolar fraccionado, integrado por múltiples fuerzas particulares y coyunturales (la tercera generación de partidos), que se disputan el predominio político de manera paralela o al margen de poderes extrapartidarios[7], los cuales operan de facto desde lo legal-formal hasta lo ilegal-informal. En otras palabras, unipolar desde el punto de vista de la continuidad del status quo, y fraccionado por la disputa y la interacción de poderes complejamente entrelazados. Se conformó un sistema político dependiente y sin contrapesos, cuyo manejo de poder real se despliega desde complicadas zonas grises y se constituye en garante del status quo.

Esta unipolaridad fraccionada y la desigualdad estructural[8] de la sociedad guatemalteca han interactuado con “la fragmentación política[9] y la utilización de métodos clientelares para captar y mantener a contingentes de electores –no de ciudadanos- (…) [y en este contexto] la vinculación de los electores con los partidos está mediada por el intercambio, asimétrico eso sí, antes que por una identificación política e ideológica” (Sáenz, 2007: 304-305). Una democracia sin opciones políticas definidas y serias, es una democracia apolítica y clientelar.

De esta forma, las disputas políticas de los últimos procesos electorales[10] representaron, -en su esencia-, una contención asimétrica que ha profundizado el arraigo de los principales actores de poder, -lícitos e ilícitos-; rivalizando entre sí por posiciones privilegiadas en una realidad predominada por la liberalización económica y política, la reconfiguración de las élites y la expansión de una criminalidad compleja[11]. Las elites económicas, las redes criminales, los poderes (ex)militares y la clase política, -entre otros-, convivieron y consintieron conscientemente estas zonas grises, y por ende, son corresponsables de su origen y continuidad. Y en tanto, el proceso electoral de 2015 también está predominado por partidos de tercera generación, se está ante la prolongación irreversible del circulo vicioso de la democracia clientelar y apolítica, así como de lo grisáceo de los poderes de facto.

Los partidos de tercera generación

Mientras “…los partidos políticos guatemaltecos nacen y mueren rápidamente, algunos de ellos hibernan, pocos logran crecer, pero ninguno ha logrado sostenerse en el tiempo” (Brolo, 2012: 44), hay otros actores de poder que se perpetúan electoralmente en lo regional. ¿Cómo se produce esta continuidad en un sistema político fragmentado, volátil y fluido?

Ello requiere, en primer lugar, de una exploración del funcionamiento y la estructura institucional de los partidos políticos, -específicamente de la tercera generación-; y en el siguiente apartado, un análisis sobre las dinámicas regionales de personalidades y grupos predominantes.

Es una empresa difícil. Pues, ante la experiencia de los partidos de tercera generación en el ejecutivo y el legislativo, así como ante la aún escasa información disponible sobre las intrincadas redes de corrupción durante los últimos tres periodos (GANA, UNE, PP), -sin excluir por ello las experiencias anteriores-; lo más pertinente es continuar afirmando que “…estamos lejos de entender las dinámicas políticas ocultas…” (Mack, 2006: 26).

En los estudios sobre el sistema político guatemalteco resalta el énfasis en la adjetivación de los partidos como centralizados, verticales, exclusivos, elitistas, débiles, inestables, dependientes, poco institucionalizados, con escasa organización distrital y con baja cohesión, entre otras (ver Lemus, 2012/Novales, 2014/Fortín, 2010/Sáenz, 2007/Brolo, 2013/Ortiz, 2011).

De este conjunto de cualidades se priorizarán tres grupos temáticos para caracterizar los partidos políticos, y que se consideran además claves en su interacción con los poderes regionales:

a) El personalismo, el centralismo y el verticalismo:

Prácticamente todos los partidos de tercera generación fueron organizados por y alrededor de personas que se constituyen en el principal liderazgo de la organización política y “la mayoría de partidos nuevos postulan como candidato presidencial a su fundador” (Lemus, 2012: 12).

Ello ocurrió con la alianza de partidos que se formó a toda prisa alrededor de la candidatura de Óscar Berger[12], así como en la conformación de casi todos los partidos recientes: Álvaro Colom[13] (UNE), Otto Pérez Molina (PP), Mario Estrada (UCN), Manuel Baldizón (LIDER), Roberto Alejos (TODOS), Adela de Torrebiarte (ADN), Roberto González Díaz-Durán (CREO) y un largo etcétera.

Efectivamente, este personalismo no puede pensarse de manera alejada de la herencia de una larga historia de caudillismo y autoritarismo en el Estado guatemalteco, así como del impacto de la creciente importancia del marketing político en las pasadas elecciones. Mientras el caudillo de antaño y el dictador de décadas recientes obedecían a otros andamiajes para ocupar el poder; los partidos de hoy dependen del candidato presidencial como “el producto que se debe vender a la población…” (Lemus, 2013: 47).

No obstante, estos elementos serían insuficientes para describir el personalismo, el centralismo y el verticalismo de los partidos políticos. Evidentemente también el peso financiero propio de la figura central puede amplificar su nivel de influencia en el partido, y por tanto, se acrecentaría el grado de centralización y exclusividad de las decisiones en detrimento de otros integrantes de la organización política. Lemus (2012: 13) afirma que mientras “algunos partidos dependen exclusivamente del liderazgo de su fundador y financista, en la mayoría de partidos el comité nacional es menos exclusivo y sus miembros tienen cierto nivel de influencia. Esto se debe a que esos partidos fueron fundados por varias personas, no dependen del capital económico de uno de ellos, y se enfocan no solo en el poder ejecutivo sino también en el legislativo y las alcaldías”.

En todo caso, es un asunto de negociación e incluso de disputa a lo interno de los partidos, que pasa al menos por dos factores de poder. Por un lado, las atribuciones legales del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) de un partido político corresponden a un diseño centralizado y vertical (ver Lemus, 2012: 15), que permite un alto grado de decisiones no democráticas desde el referido órgano central sobre cuestiones estratégicas como la organización, la afiliación y la proclamación de candidaturas, entre otras.

Y por otra parte, la integración del CEN corresponde también a la integración de un círculo de confianza alrededor del liderazgo principal. Este círculo inicial, -cofundador del partido político-, se modifica con el desarrollo propio de la institución, integrando a nuevos actores que suman capacidades organizativas y financieras, al tiempo que se expulsan a otros cuyo nivel de influencia disminuye. Y dependiendo del ciclo de vida del partido se convierte en receptor o emisor de actores políticos. Sin duda, los ciclos cortos de los partidos actuales incrementan la frecuencia de estos reacomodos, alianzas y divisiones, provocando un efecto catalizador en la fragmentación y fluidez del sistema político.

En tanto los partidos políticos de tercera generación son actores en una democracia apolítica y su esencia es el personalismo centralizado, el candidato y el partido se funden en el imaginario social en una unidad. Esta unidad, -convertida en marca electoral-, aspira a ganar en determinado momento las elecciones, y así, -al lograrlo- se convierte en el reflejo propio del Ejecutivo presidencialista. El poder está representado y ejecutado por una persona omnipotente, que se desgasta en el ejercicio mismo de su poder ante el incumplimiento de las expectativas generadas por la maquinaria de marketing electoral. Y el partido político se desgasta junto a su presidente.

b) De facto: dependencia político-financiera

En líneas anteriores se ha abordado la complejidad del sistema político unipolar fraccionado, en el cual las fuerzas extrapartidarias juegan un rol de facto. Los partidos de tercera generación difícilmente pueden actuar al margen de esta realidad; es más, existe una serie de indicios que permite afirmar que las instituciones políticas están permeadas transversalmente por estas influencias y/o amparan la participación directa de actores que representan intereses claves de estos ámbitos grisáceos de poder real.

En este contexto, “…el financiamiento privado ha sido la piedra angular sobre la cual descansa el sistema político guatemalteco, lo que reduce el ejercicio del derecho “a ser electo” a una reducida “élite” que puede financiar su propia campaña o conseguir un buen “financista” (…) pero sobre todo condicionan la independencia de los partidos de los grupos o élites económicas, y del narcotráfico, entre otros” (Ortiz, 2011: 299).

Un partido que no cuente con el respaldo político y financiero de algunos sectores de las fuerzas del status quo difícilmente tendría éxito a nivel nacional, y pese a lo intrincado[14] de estas negociaciones, se trata de intercambios relativamente recíprocos entre cúpula partidaria y poderes extrapartidarios[15].

Este análisis no se puede reducir a una disputa entre malos y buenos. Sáenz (2014: 18) argumenta que “en el debate público reciente, algunas facciones de poder se han presentado como capitales tradicionales, supuestamente legítimos, que enfrentan los intereses de los capitales emergentes, que presuntamente son de origen ilícito u opaco. Lo cierto es que en esta disputa, ni los llamados grupos tradicionales están exentos de prácticas ilícitas, ni todos los llamados grupos emergentes se han constituido sobre la base de actividades ilegales”. En todo caso, “las matices anteriores se desdibujan muchas veces a tal grado, que es difícil establecer la línea divisoria entre lo lícito y lo ilícito; y también entre lo legítimo y lo ilegítimo” (Waxenecker, 2014: 30).

En el marco teórico se ha hecho referencia a las complejidades del desmantelamiento y la descentralización del Estado, y en este sentido, no es viable analizar la dependencia político-financiera de los partidos y las dinámicas de disputa por el Estado sin tomar en cuenta los ámbitos regionales. De acuerdo a Novales (2014: 33-36), la organización partidaria local y regional se construye y sostiene alrededor de figuras reconocidas que cuentan además con capacidad económica propia. De esta forma resulta una organización partidaria territorial volátil e inestable, que otorga una relativa autonomía a estos dirigentes locales, que generalmente también son los principales candidatos en los procesos eleccionarios[16]. Esta forma organizativa produce cacicazgos e incentiva el transfuguismo.

Es comprensible, por tanto, que los diputados y las diputadas distritales se coloquen en el centro de interés de los partidos políticos para sostener sus endebles estructuras partidarias y financiar las campañas políticas en los espacios regionales. Este modelo limita la capacidad de los partidos de “estabilizar su presencia territorial y sus posibilidades de desarrollar procesos democráticos internos” (Novales, 2014: vii).

c) El intercambio electoral

Las elecciones, -en su forma de contención asimétrica del status quo y de disputa interelitaria por privilegios-, constituyen momentos estratégicos de reordenamiento y reposicionamiento del poder. En este sentido, la victoria electoral se convierte en la motivación principal del conjunto de actores, viabilizando para ello las divisiones y alianzas más inéditas en el campo político.

Siguiendo el énfasis en las interacciones entre los partidos políticos y las figuras regionales, la trayectoria del diputado distrital Reynabel Estrada Roca del departamento de Quiché ofrece datos interesantes. Después de 10 años al frente de la municipalidad de Pachalum, acumulando capital político y económico, comenzó su carrera legislativa con la alianza PP-MR-PSN a partir del año 2004, encontrando continuidad en el partido GANA (2008-2012). En las elecciones de 2011 se postuló nuevamente como candidato; esta vez con la alianza UNE-GANA; donde coincidió con la otrora cúpula departamental eferregista (Mario Israel Rivera Cabrera y Carlos Enrique López Girón). Esta alianza temporal le permitió mantener su posición en el Congreso; iniciando en el actual periodo legislativo una confusa dinámica tránsfuga por los partidos UNE-GANA, GANA, CREO, TODOS, LIDER y PP.

En efecto, Estrada Roca no es un caso aislado, ya que “a septiembre de 2014, 85 diputados electos para la legislatura 2012-2016 cambiaron de partido…” (Novales, 2014: 2), y en las agonías de los escándalos de corrupción entre abril y mayo de 2015, -así como en las cercanías de las elecciones de septiembre próximo-, esta dinámica se acelera. Diversos estudios han hecho referencia a la temática, coincidiendo en términos generales que el fenómeno está relacionado al diseño de la democracia guatemalteca y que sobrepone los derechos individuales de los diputados sobre los derechos colectivos de los partidos políticos y del electorado (ver Fortín, 2010: 143).

Si bien el enfoque del análisis de Fortín (2010) es diferente[17], la descripción que ofrece de las motivaciones individuales del tránsfuga es aleccionadora: “…el diputado ambicioso hace una sumatoria entre los recursos que la organización le ofrece (tanto colectivos como privados) y los propios. A ese resultado descuenta sus costos de asociación con el colectivo y los costos de transacción asociados a la migración y decide participar con uno u otro dependiendo de cuál le permite disfrutar de una mejor condición” (2010: 143).

En este orden de ideas, entre el partido y las diputaciones intermedia un cálculo de costo-beneficio. En especial en el periodo electoral, el partido político cede la marca y una determinada posición en las encuestas de preferencia; a cambio de organización regional, financiamiento para la campaña local y cierto caudal de votos que pertenecen al diputado o la diputada. Y por otra parte, la actuación de la diputación se rige, -de acuerdo a Fortín-, por “tres categorías de intereses: electorales, ideológicos y de carrera política. La valoración que haga el diputado entre la reelección, su postura ideológica y su carrera política definirá en gran medida su conducta en la arena legislativa” (Fortín, 2010: 145).

En tanto, se está en un sistema unipolar, -cuando de posición frente al status quo se trata-, el recurso ideológico pierde significativamente en importancia. De esta cuenta, las motivaciones individuales del diputado o la diputada se reducen a intereses personales de ascenso político y reelección; y para ello, la marca partido se vuelve una cuestión de mercadeo y no de plataforma político-ideológica.

En esta lógica, el partido que en determinado momento encabeza la preferencia de votos de cara al siguiente proceso electoral es el líder del mercado y el mejor cotizado, y por tanto ejerce un efecto de gravedad, atrayendo a las diputaciones que se esperan beneficios propios al integrarse a esta agrupación; que en esencia es el interés de la reelección.

Al mismo tiempo, las figuras regionales más cotizadas serían aquellas que han acumulado poder económico, político y social en su distrito electoral, aportando a la consolidación temporal del partido. Los diputados de un mismo distrito compiten entre sí, -y también frente a nuevos liderazgos regionales-, por las mejores posiciones electorales, dado que el transfuguismo no tiene límites legales y representa un costo social bajo[18]. Ciertas pugnas por el predominio regional son constantes, y no por último, el resultado electoral mismo se traduce en reordenamientos del poder en los departamentos.

Conforme los diputados y diputadas han acumulado poder propio, el relacionamiento entre esta figura regional y los partidos políticos, -en su forma de marca electoral-, se puede comprender a partir de un intercambio electoral-mercantil de doble vía entre polos de poder. Esa bolsa de valores se ha vuelto continua, provocando cismas y consorcios en todo su esplendor.

Notas

[1] “Igualmente se restableció un sistema político y de partidos políticos en cuyo interior se desenvolvieron sub proyectos dentro del proyecto general contrainsurgente (…) Se conformó un sub proyecto reformista impulsado por la DCG (…) un proyecto doctrinariamente anticomunista y conservador impulsado por el MLN; y, un proyecto liberal impulsado por el nuevo partido Unión del Centro Nacional. Estas tres fuerzas políticas prácticamente empataron en las elecciones para la constituyente y elaboraron de común acuerdo una constitución que no atentaba contra el marco general previamente establecido por el ejército” (Sáenz, 2007: 253f.).

[2] Además de CIACS, “[e]n lo extra-institucional, se afianzaron también otros factores del poder militar: la seguridad privada, asociaciones pro-castrenses y estructuras paramilitares, – especialmente a nivel local-“ (Waxenecker, 2014: 3).

[3] El candidato presidencial de 1990, Jorge Carpio Nicolle, fue asesinado en 1994 (ver Robles, 2002: 91-101).

[4] “En las elecciones parlamentarias anticipadas de 1994, los grandes ganadores fueron el PAN, que (…) era un proyecto pro empresarial modernizante y el Frente Republicano Guatemalteco FRG, partido encabezado por el ex dictador Efraín Ríos Montt que no sólo era la expresión de la derecha conservadora sino de sectores de la burguesía que por el hecho de no pertenecer a la aristocracia criolla no eran aceptados dentro del núcleo oligárquico de la clase dominante” (Sáenz, 2007: 249-250).

[5] Entre 1994 y 1996, “…una salida intermedia para promover una mayor participación social fue la creación de una Asamblea de la Sociedad Civil (ASC). En esta participaron de manera voluntaria organizaciones sociales aglutinadas en “sectores” que incluían el religioso, sindical, indígena, mujeres, cooperativistas, académicos y centros de investigación, etc., para discutir los temas sustantivos establecidos en la agenda de negociación y proponer a las partes los contenidos de estos (…) aglutinaba las propuestas y demandas de los grupos que habían sido excluidos del pacto democrático de principios de la década anterior” (Sáenz, 2007: 262).

[6] El FCN “surgió por iniciativa de un grupo de militares retirados. La idea germinó durante la conmemoración del día del Ejército (30 de junio) en el año 2004. En esa oportunidad, la Asociación de Veteranos Militares convocó, como lo hacía regularmente desde mediados de 1995, a la realización de una caravana alegórica para celebrar tal acontecimiento“ (Sanabria, 2012: 41).

[7] “…la realidad guatemalteca de hoy no es un simple tablero de ajedrez con dos colores opuestos, sino más bien un tejido complejamente entrelazado, en el cual predomina la interacción entre diferentes facciones de los poderes fácticos en función de intereses muy diversos” (Waxenecker, 2014: 4): empresarial, político, (ex)militar, religioso, criminal e institucional. En palabras de Torres-Rivas (2010: 2), una parte de la problemática se refleja en “…la creciente presencia de poderosos actores criminales y el llamado «Estado-paralelo» en Guatemala (…) [y] la ideología neoliberal a la que desde los 80 adhirieron las elites conservadoras en el poder fomentó aún más la concentración de la riqueza social.“

[8] “Es difícil precisar cuánta democracia soportan las desigualdades o cómo la democracia convive con la pobreza. Pero sí sabemos que las amenazas no solo provienen del mar de pobreza, sino de la desorbitada concentración de la riqueza (…) [L]as desigualdades (sociopolíticas, culturales, étnicas, de lugar, género, edad…), tal como hoy ocurren en estas sociedades, refuerzan los síntomas negativos de las democracias malas: mercado libre para el narconegocio, desbordes criminales imparables, impunidad y Poder Judicial impotente, bienes públicos escasos y de difícil acceso, infinitas formas de ilegalidad; es decir, una erosión del Estado de derecho o dificultades para su constitución (Torres-Rivas, 2010: 2-3).

[9] Hasta el 19 de marzo de 2015, el Tribunal Supremo Electoral (TSE) registra un total de 28 partidos inscritos y vigentes y 8 partidos en formación. (Fuente: www.tse.org.gt)

[10] La segunda vuelta electoral en los comicios pasados se había configurado de la siguiente manera: Elecciones 2003: GANA – FRG; Elecciones 2007: UNE – PP; y Elecciones 2011: PP – LIDER.

[11] Para profundizar el análisis: Exposición del Dr. Luis Jorge Garay-Salamanca en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015). Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[12] La derrota electoral del PAN en 1999, “más la posterior lucha en torno a la potestad de elegir al candidato a la Presidencia lleva en el 2002 a una fractura importante dentro de las filas del PAN, lo que produce la salida de algunos dirigentes y a la formación de un partido, el Partido Unionista, aglutinado alrededor de Fritz García Gallont (secretario general) y Álvaro Arzú (actualmente, alcalde de la Capital), y una coalición, la Gran Alianza Nacional (GANA), conformada por un grupo de dirigentes disidente del PAN (el M17), sin estructura partidaria, más tres partidos (PP, MR y PSN), todos ellos aglutinados alrededor de la figura de Óscar Berger (Mack, 2006: 23).

[13] En las elecciones de 1999, “…la URNG formó la denominada Alianza Nueva Nación (ANN) junto al partido Desarrollo Integral Auténtico (DIA), postulando como candidato presidencial al ingeniero Álvaro Colom. Para las elecciones del 2003 participaron por separado los partidos URNG, la ANN –ya constituida como partido político– y el candidato Álvaro Colom con su partido político Unión Nacional de la Esperanza (UNE)” (Fortín, 2010: 157).

[14] “Aunque la ley prohíbe expresamente las donaciones “anónimas”, la regla en este país ha sido el anonimato, así como la donación de recursos en especie, que luego se cobran con favores o privilegios políticos” (Ortiz, 2011: 312).

[15] “…los intereses de los financistas pueden estar en obtener contratos para la construcción de obra pública (…), la concesión de bienes públicos, tales como frecuencias radioeléctricas (…), o la obtención de privilegios a través de política pública y legislación (…) [Además] en ocasiones el financiamiento partidario puede tener características defensivas, buscando evitar ser extorsionado por un funcionario electo, o evitar que un candidato del cual se desconfía llegue al poder” (Novales, 2014: 40).

[16] “…contar con recursos puede ser determinante para que dichos líderes ocupen las primeras casillas en los listados de cargos de elección popular (…) [y] las campañas locales suelen ser financiadas por el propio candidato, con apoyo de familiares y amigos, o empresas y organizaciones locales (…) [Éstos] son espacios en donde puede filtrarse el financiamiento proveniente de actividades ilícitas, entre las cuales se menciona con especial frecuencia el narcotráfico” (Novales, 2014: 33-36).

[17] Fortín (2010) argumenta que su trabajo se aleja del tradicional análisis normativo de la política en Guatemala y se centra en el cálculo individual del diputado o la diputada, defendiendo la tesis que “…migrar de un partido a otro es una decisión estratégica orientada a maximizar su función de utilidad, donde el legislador evalúa los costos y beneficios de pertenecer a cierta bancada en determinado momento y decide colaborar en una u otra sobre la base de cuál le permite obtener una mejor renta” (2010: 163).

[18] “…es comúnmente aceptado que los costos de transacción son bajos en sistemas donde: hay una baja institucionalización partidaria y una alta volatilidad electoral; las marcas partidarias son poco claras o distinguibles; y los partidos proveen pocos recursos para las carreras electorales parlamentarias” (Fortín, 2010: 147).


3ra entrega

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general: 1. Los principales grupos de poder; 2. Las redes del negocio público en lo regional; 3. Las interacciones con actores (inter)nacionales; 4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y 5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

– Tercera entrega –

 

Caracterización del poder regional en la actualidad (continuación)

 

 b) Intercambio con actores nacionales e internacionales

La posición legislativa se entreteje con las particularidades regionales de los distintos grupos de poder en su capacidad de interrelación con actores de carácter nacional e internacional. En este marco, el espacio común, -el Congreso de la República-, ha convertido a los GdPR en interlocutores en los ámbitos de la obra pública centralizada, los intereses territoriales estratégicos y de la agenda legislativa nacional.

En el ámbito de la obra pública centralizada, en el apartado anterior se ha establecido que distintas entidades centrales del Ejecutivo han adjudicado entre 2004 y 2015 un total de Q. 21,9 mil millones en contratos de construcción a las 21 empresas priorizadas. Este conjunto de proveedores privados se integra por: i) empresas asociadas a la élite económica tradicional del país; ii) empresas relacionadas con actores emergentes; y iii) compañías de carácter transnacional.

Aproximadamente la mitad de estas empresas[1] son miembros de la Asociación Guatemalteca de Contratistas de la Construcción (AGCC)[2], y en ella tienen expresión las fluidas interrelaciones entre empresas tradicionales, emergentes y transnacionales. Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 91-99) exponen las formas de incidencia (e incluso captura) de los constructores agremiados a través de la influencia en el nombramiento los principales funcionarios del CIV y su representación en el consejo consultivo del Fondo de Conservación Vial (Covial). En este marco, la AGCC enfrenta dos escenarios de contradicción: a lo interno, entre las facciones representadas en la propia gremial, y a lo externo, frente a grupos empresariales[3] que han mostrado una participación creciente en las adjudicaciones centrales durante los últimos años.

El rol del organismo legislativo, -y por ende también de las diputaciones distritales-, incide principalmente en relación a las asignaciones presupuestarias. Por un lado, en el Congreso se materializa la disputa externa en torno al pago de la deuda flotante. “Dado que el dinero es un recurso fungible, los recursos líquidos pueden dirigirse a cuotas financieras a favor del CIV (es decir, a favor de la AGCC), o alternativamente a favor de los Codede y municipalidades…” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 111-112). Y por otro lado, las contradicciones internas (entre agremiados de AGCC) se traducen en incidencia, -no siempre en condiciones de transparencia y legitimidad-, a favor de rubros presupuestarios para determinadas obras de interés.

Ello se refleja en megaproyectos adjudicados a empresas transnacionales (miembros de AGCC): el contrato de la Franja Transversal del Norte (FTN) a favor de Solel Boneh FTN S.A.[4] en 2009 y el contrato de la carretera CA-2 Occidente a favor de Constructora Norberto Odebrecht[5] en 2012. En ambos casos se señala a las empresas transnacionales de haber efectuado pagos de sobornos a congresistas para asegurar la aprobación de financiamientos que favorecerían las obras referidas. En conjunto, los concursos de la FTN y de la CA-2 representan el 24% (US$ 665 millones) del total adjudicado a las 21 empresas en el periodo 2004-2015.

Las confluencias y contradicciones en relación a intereses territoriales estratégicos involucran a las diputaciones distritales como mediadores políticos en sus regiones específicas y como operadores de status quo. Esta forma de intercambio con actores de poder se produce en un contexto que se caracteriza por transformaciones económicas que, -a más de dos décadas después del Consenso de Washington,- toman curso hacia “una economía sustentada principalmente en tres ejes de acumulación: los megaproyectos (construcción de infraestructura vial, puentes, aeropuertos, puertos; call centers, turismo corporativo, centros comerciales, corredores tecnológicos, hidroeléctricas); la producción de cultivos para producción agroindustrial y combustibles así como la explotación y mercantilización de las riquezas naturales (industria extractiva)” (Palencia, 2014: 13).

La confluencia de intereses petroleros, turísticos y ambientales[6] alrededor de la Reserva de la Biosfera Maya (RBM) en el norte del departamento de Petén ilustra la complejidad de intercambios que se producen entre GdPR y actores económicos. El área de la concesión petrolera 2-85, -otorgada inicialmente por un plazo de 25 años a Basic Resources[7] en 1985-, quedó tras la creación legal de la RBM en 1990 en una zona intangible de esta área protegida. En la coyuntura alrededor del vencimiento de la vigencia de la concesión en 2010, se desencadenó una polémica sobre la legalidad de una posible prórroga, que en todo caso terminó en la ampliación de la licencia petrolera a favor de Perenco.

“Lo importante del caso no son tanto los hechos en sí, sino la capacidad demostrada por PERENCO de intervenir en distintos niveles para generar las condiciones que influyeron en el resultado favorable de la polémica. Uno de los espacios claves fue el Congreso de la República, donde Manuel Baldizón y Manuel Barquín han sido los operadores políticos directos de la Ley de FONPETROL, cuyo andamiaje legal permitió por un lado la ampliación de la concesión petrolera, y por otro lado, logró tocar intereses claves de los actores que intervienen en el entramado de los negocios de la obra pública[8]” (Sin autor, 2011: 187).

En este caso, los GdPR no operaron exclusivamente desde el Congreso de la República, sino también movilizaron, -en conjunto con Perenco y los operadores nacionales[9]-, sus redes locales de influencia a favor de una prórroga de intereses particulares. La actuación local y el andamiaje legal de esta ampliación se manejaron en una compleja tensión entre lo legal-ilegal y lo legítimo-ilegitimo.

Estas formas de interacción subyacente de poder se producen de manera sistemática en relación a intereses territoriales estratégicos, -especialmente alrededor de plantaciones agroindustriales y la industria extractiva-, y la injerencia de los GdPR puede expresarse en forma de terciarios[10] (bróker) locales y/o materializarse en marcos regulatorios tendenciosos.

En general, las agendas legislativas son producto de debates y negociaciones entre actores con intereses diversos en las democracias. No obstante, “[d]esde la perspectiva sistémica y relacional, las desigualdades introducen asimetrías de recursos entre los distintos actores que se expresan en el sistema político (…) El impacto de la desigualdad en la democracia se manifiesta en que las disparidades de los recursos económicos están asociadas a las disparidades en el estatus y el poder político” (Sáenz, 2007: 56).

Estas asimetrías de poder se materializan en la rama legislativa en instrumentos jurídicos excluyentes, y con frecuencia, en la ausencia de reformas que pudiesen modificar esta realidad de contrastes. En este sentido, los y las legisladores son guardianes del status quo, y aunque probablemente sean actores secundarios en algunas de estas ligas de poder, los GdPR forman parte integral de estos intereses entretejidos.

Esta normalidad se sostiene repetidamente en la anormalidad. Ello se ha revelado cuando las élites “independiente de la herramienta o del canal usado, (…) han buscado alterar o influenciar la política fiscal de conformidad con su interés básico de incrementar ganancias” (Barrientos/Figueroa, en Icefi, 2015: 11). También, ha sido evidenciado con la alteración de la Ley de Distribución de Bebidas Alcohólicas y Gaseosas[11] en el año 2000; se puede apreciar en la opaca modificación de la Ley contra el Crimen Organizado[12] en 2006, e igualmente se refleja en una ley[13] que pretendía favorecer a empresas de telecomunicaciones en 2014. Asimismo, este rol de guardianes del status quo se ejemplifica en la negación legislativa de reformar el sistema político y de fortalecer el sistema de justicia.

Otra función legislativa, -junto a comisiones de postulación- es la selección y nombramiento de integrantes de entidades estatales autónomas o independientes, y se ha vuelto una piedra angular en la interacción con actores de poder en el ámbito nacional. En 2014 tuvo lugar la elección de magistrados y jueces del Organismo Judicial (OJ), y diversos sectores de la sociedad han señalado que “[l]as selecciones y elecciones llevadas a cabo por las Comisiones de Postulación y el Congreso de la República no fueron objetivas, ni se basaron en el mérito y la capacidad de los y las candidatas. Tampoco se realizaron de manera pública ni transparente en varios momentos del proceso, y además se vieron seriamente permeadas por intereses privados de grupos de poder” (FMM/IJ/CEJIL, 2015: 1).

Según Dudley (2014: 24-25) este proceso se rige oficialmente por los procedimientos institucionales, pero “extraoficialmente, se trata de la lucha a muerte entre diversos intereses políticos, económicos y criminales, que se enfrentan por (…) conseguir el mayor control sobre el sistema judicial.”

La impunidad es una característica clave de las redes de poder, y la obtención de cuotas de injerencia en el sistema de justicia es parte de los intercambios que buscan anticipar acciones legales en su contra. De esta forma, -retomando la definición de RPEI-, estas influencias constituyen “una amenaza para el Estado democrático de derecho, consagrado en la Constitución Política. Cuentan no solo con capacidades para perturbar ese orden constitucional, sino que sobre todo (…) son fabricantes de impunidad.” [14]

 

c) Capital político y social de intercambio

La reciprocidad entre partidos políticos de tercera generación y los GdPR se ha tratado en apartados anteriores y se rige por cálculos de costo-beneficio en un intercambio electoral-mercantil de doble vía entre estos polos de poder. Para comprender la actuación de los GdPR es importante profundizar el análisis sobre los nexos que se construyen hacia abajo, es decir, hacia las regiones y las localidades donde se sustenta en términos concretos el capital político y social de estas redes de poder.

En este momento no existen elementos suficientes para abordar estas dinámicas locales, y futuros estudios podrían indagar sobre dos niveles de intercambio. Por un lado, se observa que la estructura de los grupos de poder descansa en buena medida en lo departamental-municipal, donde se configuran lógicas de micro-captura del Estado[15]. ¿Cómo se producen estas dinámicas de poder e influencia? – ¿Se reproduce el esquema del intercambio electoral-mercantil de doble vía también entre las diputaciones distritales y el nivel municipal? – ¿Cómo intervienen en esta dinámica los clanes familiares de poder local? – En general, ¿cuáles son los términos de intercambio que se producen a nivel local?

Por otro lado, el intercambio entre los poderes regionales y la población se rige también por relaciones asimétricas, y se requiere de una profundización sobre el funcionamiento o raciocinio de este intercambio entre arriba y abajo. “Se trata de una intermediación adversa o distorsionada pero que permite y reproduce los flujos de intercambios y posibilita cierta legitimación de los grupos de poder regional” (Sin autor, 2011: 155).

En resumen, se puede reafirmar que Guatemala enfrenta una situación compleja de poderes regionales que se han consolidado en forma de GdPR en prácticamente todos los departamentos, articulando intrigadas estructuras y conexiones que interactúan con poderes económicos, políticos y criminales. Esta realidad constituye, hoy por hoy, un fenómeno estructural que trastorna el sistema democrático, que en si mismo se bate ante complejas problemáticas de asimetrías, unipolaridad, fraccionamiento y clientelismo.

ANEXOS

Contratistas principales las adjudicaciones central de obra pública (2004 – 2015)

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[1] De acuerdo al Directorio de AGCC del año 2012*, las siguientes empresas seleccionadas forman parte de esta gremial: Consulta S.A., Consult Test, Arquinco, Nortech, Sigma Constructores S.A., SBI International Holdings AG (y en consecuencia también sus subsidiarias Solel Boneh Guatemala S.A. y Solel Boneh FTN), Conasa y Constructora Norberto Odebrecht**.

* Fuente: http://construguate.com/nuevo/index.php/publicaciones/publicaciones-de-agcc/directorio-agcc

** Fuente: Barrientos/Figueroa en Icefi, 2015: 107

[2] La AGCC fue “creada el 12 de septiembre de 1966. Otra asociación importante de contratistas, pero mayoritariamente dedicada a mercados privados, es la Asociación Nacional de Constructores de Vivienda (Anacovi, creada el 25 de octubre de 1966). En 1974, la AGCC y la Anacovi conformaron la Cámara Guatemalteca de la Construcción (CGC) como su ente institucional representativo” (Barrientos/Figueroa, en Icefi, 2015: 91).

[3] Se trata de empresas no afiliadas a AGCC. Entre las empresas seleccionadas de adjudicaciones centrales resaltan: Constructora Jireh, Ciansa, M&C Construcciones, Topsa Construcciones y Alquiler de Tractores S.A., entre otras. También desde las regiones se han fortalecido conglomerados familiares de contratistas con una creciente importancia; por ejemplo, las empresas asociadas a las familias Guerra, Miranda y Vásquez De León.

[4] Véase: Zepeda, Andrés (Plaza Pública), La decepción. El gobierno de la desesperanza; Guatemala, 12 de febrero de 2012.

[5] Véase: El Periódico, Escándalo de corrupción transnacional; Guatemala, 18 de diciembre de 2014.

[6] Véase: Waxenecker, 2013: 21-23.

[7] Tras varias operaciones de compra-venta entre 1997 y 2001, esta compañía traspasó a manos de Perenco Guatemala Ltd.

[8] La ley propuso también el aumento de inversión pública en los municipios de explotación petrolera, y ello se tradujo en un apoyo implícito por parte de autoridades locales y contratistas a esa iniciativa legal.

[9] “En Guatemala, la empresa [Perenco] cuenta entre sus representantes con Antonio Minondo Ayau (director de la seguridad industrial y vocero), quien es “sobrino del ideólogo neoliberal y quien fuera por muchos años presidente de Basic Resources, Manuel Ayau Cordón.“ (tomado de: Waxenecker, 2003:19).

[10] Según Flores (2009), estas formas de intermediación no excluyen “las relaciones de cooperación no confesadas entre organizaciones criminales y funcionarios públicos.”

[11] Véase: Robles, 2002: 133.

[12] Véase: Zamora, José Rubén (El Periódico): Oliverio García Rodas: retrato hablado; Guatemala, 13 de mayo de 2015.

[13] Se trata de la Ley de control de las telecomunicaciones móviles en centros de privación de libertad y fortalecimiento de la infraestructura para transmisión de datos. Véase: IPNUSAC: Ley de telecomunicaciones, una aberración jurídica. En: USAC, 2014: Revista Análisis de la Realidad Nacional, Guatemala, Año 3, Edición 49.

[14] Exposición de Lic. Iván Velásquez Gómez en el foro “Los nuevos caminos de cooptación del Estado”, Fundación Myrna Mack, Universidad Rafael Landívar, ASIES, ODHA, Impunity Watch, Open Society Foundation, 24 de Marzo de 2015.

Audio disponible en: http://www.cicig.org/index.php?page=not_022_20150324

[15] Véase, por ejemplo: Gramajo, Jessica (Prensa Libre): Red de nepotismo copa Chiquimula; Guatemala, 1 de junio de 2015.


Redes de poder 2

Por Harald Waxenecker – Analisita independiente -

Consideraciones iniciales

La coyuntura que se desató a partir de abril de 2015, tras conocerse públicamente sobre el funcionamiento de estructuras de corrupción en y desde los niveles más altos del Estado, no solamente dio lugar a la expresión pública de repudio e indignación, sino también abre un paréntesis oportuno de reflexión sobre la experiencia democrática durante las últimas tres décadas en Guatemala.

Los casos recientes, -que involucran a los diputados Baudilio Hichos y Pedro Muadi-, son un claro indicio que la corrupción ha extendido sus tentáculos también en y desde el Congreso de la República hacia la institucionalidad regional y estructuras empresariales. Asimismo, en las pancartas de rechazo a la corrupción en varias cabeceras departamentales han aparecido de manera recurrente los nombres de legisladores distritales y autoridades municipales, reflejando la percepción de la población sobre la actuación anómala y corrupta de estos personajes regionales y locales.

En la dinámica parlamentaria de los últimos años se ha caracterizado por el bloqueo sistemático de reformas democráticas, mientras abundan las noticias sobre el transfuguismo y las reelecciones de diputados y diputadas. Esta dinámica parece no haberse agotado, ya que también en 2015 “al menos 134 de los 158 diputados al Congreso hablan de permanecer en su curul para los siguientes cuatro años.”[1]

En todo caso, sería ingenuo pensar que la reelección emana sencillamente a partir de la simpatía del electorado hacia representantes legislativos ideales y eficientes. Parece ser lo contrario, ya que “el Congreso de la República es una de las instituciones más criticadas. Más sereno es pensar que la acumulación de poder de estas las diputaciones, -especialmente las distritales- responde a momentos complejos de transformaciones contextuales y a prácticas de configuración de redes que se insertaron a la política partidista, construyendo una base electoral, social y financiera para consolidar su radio de influencia desde lo regional hasta lo nacional. En otras palabras, se constituyeron en Grupos de Poder Regional (GdPR).

El ensayo “Poderes regionales y la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca”, -publicado en la Edición #3 de la Revista Revela (http://revistarevela.com) problematiza entorno a la sistematicidad de la perpetuidad de poderes regionales y su interrelación con un sistema democrático que se caracteriza por ser unipolar, fraccionado, apolítico y clientelar. Se argumenta la existencia de al menos 34 Grupos de Poder Regional (GdPR), -consolidados y en formación-, cuyo poder está arraigado en prácticamente todos los departamentos del Guatemala, y donde han conformado complejas redes público-privadas que controlan y manipulan el negocio de la obra pública y tejen influencias de micro-captura del Estado.

Una selección de 69 constructoras regionales demuestra que a través de estas redes se han canalizado al menos Q. 10 mil millones (US$ 1,3 billones) en contratos públicos entre 2004 y 2015, y de esta manera diversos contratistas y grupos empresariales se han constituido en el engranaje privado de estas redes. Especialmente en lo regional se ha configurado una economía informal o subterránea, en la cual la triangulación política-crimen-negocio se presenta en forma de una compleja interacción entre lo público y lo privado, lo lícito y lo ilícito, así como lo formal y lo informal.

Estos poderes se han perpetuado en y desde el Congreso de la República, -implicando alrededor del 30% de las diputaciones-, conduciendo hacia una situación endémica que es comparable con el nivel de incidencia que había alcanzado la parapolítica en Colombia. Es una paradoja que afecta la legitimidad y legalidad del Legislativo y desnaturaliza la institucionalidad estatal en las regiones. En otras palabras, se trata de la distorsión ilícita de la democracia guatemalteca. Este tipo de fenómeno, -descrito por CICIG como Red Político-Económica Ilícita (RPEI)-, no puede analizarse al margen de poderes políticos, económicos, (ex)militares y criminales que en su conjunto crearon y consintieron zonas grises en un escenario de corrupción sistémica, desmantelamiento arbitrario del Estado y criminalidad compleja en Guatemala.

Prensa Comunitaria publicará el contenido del ensayo mencionado en cinco entregas. Para ello reordenamos los capítulos a modo de conocer el fenómeno desde lo particular hacia lo general:

1. Los principales grupos de poder;

2. Las redes del negocio público en lo regional;

3. Las interacciones con actores (inter)nacionales;

4. La democracia guatemalteca y los partidos de tercera generación; y

5. Democracia y su distorsión ilícita.

Prensa Comunitaria publicará en cada entrega también los datos que sustentan la investigación; es decir, los detalles del historial político de los legisladores distritales, así como de las empresas contratistas regionales y nacionales.

[1] Fuente: Ramos, Saira (Diario La Hora): 134 de 158 diputados pretenden reelegirse; población está en contra de esa intención. Guatemala, 16 de abril de 2015.

 

-Segunda entrega-

 

Caracterización del poder regional en la actualidad (continuación)

 

a) El entramado de la obra pública

El abordaje del tema de la obra pública en lo regional requiere primero un enfoque nacional. Para ello, el estudio Guatemala: Poder de veto a la legislación tributaria y captura fallida del negocio de la inversión pública de Barrientos y Figueroa (en Icefi: 2015: 25-120) aporta elementos claves, a partir de las variables fiscales que destacan los autores: la carga tributaria y la inversión pública en infraestructura.

Por un lado, Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 41-43) plantean que el “final de la guerra y los avances en la democratización de Guatemala (por pequeños o insostenibles que sean) movieron a algunos actores, incluyendo a la élite tradicional, a ceder en su resistencia a tributar, pero solo hasta cierto punto[1]. En todo caso, la carga tributaria de Guatemala es menor al mínimo socialmente necesario (…) En términos más concretos: la carga tributaria en Guatemala no es baja porque los consumidores no paguen tributos indirectos como el IVA, sino porque una gran cantidad de generadores de renta no pagan el [Impuesto sobre la Renta] ISR”. De acuerdo a los mismos autores (en Icefi, 2015: 114), esta evasión del pago sobre la renta “apunta a las élites económicas tradicionales que, por siglos, han amasado y concentrado la mayoría de la riqueza del país”.

Sin duda, estas prácticas de evasión se interconectan en todos los ámbitos con la profunda problemática de la corrupción sistémica en el andamiaje de la recaudación fiscal. El caso conocido como “La Línea” no solamente expone y judicializa estas redes criminales, sino también permite observar la sistematicidad de este flagelo desde una perspectiva histórica.

Por tanto, un Estado que padece de ingresos fiscales crónicamente bajos, tiene capacidades reducidas de inversión social y gasto público. En efecto, -como plantean Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 87-89, 104)-, los gastos de capital durante las últimas tres décadas se caracterizan por su inestabilidad: mientras la firma de la paz en 1996 fue punto de partida de la escalada más prolongada (Máximo: 5.8% del PIB en 1999), desde 2008 se registró un desplome coligado a los impactos de la crisis económica mundial y el creciente déficit fiscal del país. En 2012, la inversión pública en infraestructura se redujo al 3.3% del PIB.

Por otra parte, -en relación a la inversión pública en infraestructura-, se enfatiza nuevamente en la complejidad de “los procesos de privatización y reforma institucional de las entidades responsables de la construcción de obras públicas, operados en la segunda mitad de la década de 1990. Estas reformas movieron a Guatemala hacia un modelo en el que, prácticamente, la totalidad de la inversión pública en infraestructura era ejecutada mediante la contratación de agentes privados, y no por las propias entidades estatales” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 27). Durante las últimas dos décadas se conformó un mercado extenso, descentralizado y agresivamente competitivo alrededor de la obra pública, que dio lugar al surgimiento de un sector emergente de contratistas que disputan cuotas de poder a la élite económica tradicional.

Así se creó un esquema “en el que el número de contratistas crece, pero el presupuesto no lo hace al mismo ritmo (…) [Eso] genera naturalmente una disputa entre los contratistas por capturar las asignaciones presupuestarias destinadas al pago de los contratos. Para resultar ganador de esta contienda se requiere una cuota de poder político suficientemente fuerte como para permitir varias situaciones. Primero, se requiere influir o controlar la decisión de los diputados para que aprueben las asignaciones requeridas en el presupuesto, además de influir o controlar a los funcionarios del [Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda] CIV para que realicen los pagos[2]. Como tercer punto, es muy importante lograr que las asignaciones presupuestarias no se manipulen o desvíen hacia otros contratistas (políticamente afines)” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 108).

Para propósitos de este ensayo, la atención se dirige de nuevo hacia lo regional, y en este sentido, uno de los principales mecanismos de negociación de asignaciones presupuestarias para los departamentos es el Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera, -conocido como Listado Geográfico de Obras-, que “cada año es elaborado por los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (Segeplan) (…) [y] es aprobado por la Comisión de Finanzas del Congreso de la República”.[3] Por ende, el listado de obras departamentales, “año tras año, es el terreno natural de influencia y poder de los diputados distritales” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 108). Es un fenómeno reconocido por analistas y medios de comunicación[4], y la investigación Grupos de poder en Petén (2011: 106-131) establece que la influencia de los legisladores distritales en los niveles de negociación y definición de la inversión física es decisiva en el reparto geográfico, traduciéndose en la ejecución en una participación sistemática de actores vinculados a los propios GdPR y grupos criminales nacionales y locales. Se argumenta que la obra pública es una fuente de enriquecimiento, -indebido o ilícito-, y un instrumento acumulación política y legitimación social.

De esta manera, la actuación político-económica de los GdPR no se reduce a la devolución de favores asumidos mediante el financiamiento de campañas electorales, sino representa acuerdos e interacciones complejas que colocan a las figuras regionales en posiciones de poder para mercantilizar su permanencia en la política nacional (con los partidos de tercera generación) y para insertarse en redes público-privadas de influencia, cooptación y desviación de recursos públicos en función de poder y enriquecimiento indebidos.

En total, los presupuestos aprobados para estos listados geográficos de obra oscilaron anualmente entre 10.9 y 14.6 mil millones de Quetzales desde el 2006, y uno de los rubros principales es la inversión física, que son “gastos para los proyectos y obras específicas que (…) corresponden a los procesos de ampliación, construcción, mejoramiento, dragado y reposición…”[5] Las asignaciones anuales solicitadas por los CODEDES sumaron Q. 2,681.7 millones en 2012, Q. 2,630.5 millones en 2013 y Q. 3,023.9 millones en 2014, y lo presupuestado a través de los Listados Geográficos de Obras para inversión física representa entre un 64 y 70% de estos totales requeridos. La comparación de lo solicitado por los CODEDE y lo incluido en los Listados Geográficos de Obra refleja el peso del reparto político de la inversión pública a través de este mecanismo legislativo, aunque el nivel real de ejecución de los CODEDE se redujo del 49% en 2012 al 33% en 2014 en relación a lo solicitado[6]. Otra vía de operatividad del Listado Geográfico de Obras son los ministerios y otras dependencias centrales del Ejecutivo, y entre éstas sobresale el CIV con asignaciones presupuestarias ascendentes durante los últimos tres años (2012: Q. 2,314 millones, 2013: Q. 2,963 millones, 2014: Q. 3,033 millones).[7]

Por tanto, para la canalización de estos recursos públicos existen vías diferenciadas, ya sea de manera centralizada desde los ministerios o en forma descentralizada a través del Sistema de Consejos de Desarrollo (SISCODE). En ambas vías, -pero, sobre todo a través del SISCODE-, la intermediación de ONG fue una constante en el proceso de licitación de la obra gris hasta finales de 2011. El desgaste público de las ONG ha llevado entre 2012 y 2014 a su exclusión de las ejecuciones públicas[8], -función que fue asumida por las municipalidades-, mientras las empresas contratistas han demostrado la mayor capacidad de adaptación para consolidar su posición en un esquema modificado. De esta manera, los contratistas se fortalecieron como engranaje privado en el marco de las redes político-económicas que se articulan en las regiones.

La revisión y sistematización[9] de la información sobre las contrataciones entre 2004 y 2015 permite identificar los principales actores económicos. En lo regional, -por la vía descentralizada-, resaltan 69 empresas contratistas cuyo monto de adjudicaciones supera los 90 millones de Quetzales[10]; y en lo central, -por la vía ministerial-, sobresalen 21 empresas con asignaciones elevadas. El monto global operado a través de estas 90 empresas asciende a Q. 31,9 mil millones (US$ 4,1 billones), de los cuales Q. 10,0 mil millones (US$ 1,3 billones) se adjudicó de manera descentralizada y Q. 21,9 mil millones (US$ 2,8 billones) se concedió a través de una entidad de gobierno central[11].

En este marco, los 69 contratistas regionales muestran tendencias en común: i) haberse originado a partir de contratos locales con municipalidades u ONG, ii) tener una participación continua en el entramado regional, expandiendo paulatinamente sus áreas de influencias, iii) conformar grupos empresariales que permiten una mayor competitividad en lo regional y también una creciente incidencia y participación a nivel central.

Diversos reportes periodísticos[12] dan cuenta de los nexos entre los ámbitos político y económico, configurando una dinámica de doble vía que ha permitido también la continuidad en ambos contornos. Así como las principales figuras políticas regionales perduran en los curules distritales, regularmente estas empresas se han perpetuado también en el negocio de la obra pública. Se puede considerar que las empresas son tránsfugas, en tanto establecen compromisos preelectorales y acuerdos de largo alcance con las personas (diputaciones distritales) y no con partidos políticos.

Asimismo, en 2011 (ver Sin autor: 123-127) se argumentó que los grupos de poder y los grupos criminales son los principales actores de las redes del negocio público regional, estableciendo acuerdos de largo alcance y actuando cada vez más bajo la forma clásica de redes ocultas, que penetran, manipulan y utilizan las instancias y los procedimientos formales establecidos para conseguir en forma encubierta sus objetivos. Aquella investigación estableció que en el periodo de 2004-2011 el instrumento principal de GdPR y OTD para controlar el negocio público fueron las ONG. El detalle de las 69 empresas priorizadas para el presente análisis, muestra que éstas han sido subcontratadas sistemáticamente por las entidades no gubernamentales en mención. En otras palabras, estas empresas difícilmente podrían haberse quedado al margen de negocios con los grupos políticos y criminales entre 2004 y 2011[13].

En el presente, -ante la exclusión de las ONG de la ejecución de obra gris entre 2012 y 2014-, el peso político de control se trasladó hacia los contratistas, -en especial aquellos que han logrado conformar grupos empresariales-, y con ello, la triangulación política-crimen-negocio pasa aparente y necesariamente (pero no exclusivamente) por el nivel empresarial. En Barrientos y Figueroa (en Icefi, 2015: 119) se comparte la opinión que muchas de estas empresas operan en “la economía informal o subterránea (…) [y] en los casos más difíciles y complejos cuentan con el respaldo de organizaciones criminales dedicadas al narcotráfico, el contrabando o el tráfico ilegal de personas.”

En todo caso, no es exclusivamente la participación de actores criminales que convierte a las redes regionales en un fenómeno ilícito[14]; sino se trata de complejas zonas grises de interacción entre actores legales e ilegales de los ámbitos público y privado, que persiguen la acumulación lícita-ilícita de poder y riqueza. La ilegalidad se presenta en forma de soborno, influencias, colusión, corrupción, manipulación, incumplimiento y lavado, entre otras.

 

Anexo:

Presupuestos anuales de los Consejos Departamentales de Desarrollo (CODEDE) y de la Inversión Física de los Programas de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera (2012 – 2014):

en millones de Quetzales

Tabla 1BElaboración propia con datos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), y el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN).

tabla2B

Contratistas principales las adjudicaciones regionales de obra pública (2004 – 2015)

Tabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3BTabla 3B

Elaboración propia con datos del Sistema Adquisiciones y Contrataciones del Estado de Guatemala (Guatecompras). Periodo de consulta: 31 de mayo – 3 de junio de 2015.

 

Notas: 

El número de concursos se refiere exclusivamente al número de adjudicaciones por concurso (no incluye las publicaciones sin concurso). El monto se expresa en millones de Quetzales y corresponde al total de contrataciones y adjudicaciones obtenidas por la empresa correspondiente. Los sombreados indican grupos empresariales, cuya relación se establece principalmente a partir de nexos familiares. También existen nexos económicos y políticos que han sido establecidos por diversos reportajes periodísticos.

[1] El mismo estudio expone las estrategias de la sistemática oposición de la élite guatemalteca a reformas tributarias desde la década de 1980 hasta la actualidad.

[2] Se refiere a lo que se conoce como “deuda flotante” en Guatemala y es producto de adjudicaciones de contratos sin el respaldo presupuestario necesario. “Estos contratos sin respaldo o crédito presupuestario suscritos o pagados anómalamente se han vuelto una “moneda” muy efectiva para el cambio de favores o deudas políticas (…) Así, [todos los contratistas] compiten primero por la adjudicación de los contratos para realizar las obras, y luego por el pago de los compromisos asumidos por el Estado en esos contratos” (Barrientos/Figueroa en: Icefi, 2015: 109-111).

[3] Fuente: Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN): www.minfin.gob.gt

[4] Véase: Barreto, Bill (Prensa Libre): Congreso se resiste a reforma electoral, 18 de marzo de 2013. Castillo, Alejandro (Diario La Hora): Y usted ¿se siente representado por los diputados al Congreso de la República, 24 de marzo de 2015. Gutiérrez Valdizán, Alejandra (Plaza Pública): Entre dos lealtades: ¿los electores o el partido?; 14 de junio de 2012.

[5] MINFIN, 2014: Proyecto del Programa de Inversión Física, Transferencia de Capital e Inversión Financiera. Guatemala

[6] El bajo nivel de ejecución de los CODEDE es reflejo de la problemática fiscal en el país, la poca eficiencia y eficacia de la ejecución regional, así como de la disputa entre sectores de contratistas por el pago de la deuda flotante.

[7] Todos los datos se elaboraron con información del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) de Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), y el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN).

[8] Sin embargo, en el Decreto 22-2014 del Congreso de la República la facultad de los Consejos de Desarrollo para suscribir convenios con ONG fue restablecida para la ejecución de proyectos de inversión de obra física.

[9] La fuente de información es el Sistema de Adjudicaciones y Contrataciones del Estado de Guatemala –Guatecompras- (www.guatecompras.gt). Para identificar y seleccionar las principales empresas contratistas se realizó una revisión comparativa a partir de las contrataciones en 21 cabeceras departamentales en el periodo de 2012-2014, así como la estadística generada por el portal Guatecompras para seleccionar el “top” de proveedores adjudicados por: i) los gobiernos locales, y ii) el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV).

[10] Aquellas empresas que no superan por si mismas la cantidad de Q. 90 millones, forman parte de un grupo empresarial que en su conjunto cumple con esta característica.

[11] En efecto, entre 2004 y 2015 el número de empresas y montos adjudicados es mucho mayor a la muestra seleccionada. Un “Social Network Analysis” (SNA) de una base de datos ampliada permitiría una comprensión más profunda de esta realidad, pero sobrepasa las posibilidades en el marco del presente ensayo.

[12] Véase: Ruano, Walfredo (Diario La Hora): Willy Rolando Vásquez, el constructor de occidente que escudriña en el Listado Geográfico de Obras; 10 de Marzo de 2015.

[13] Incluso algunas empresas constructoras son propiedad de personas que aparentemente forman parte de OTD y/o de personas que han participado en procesos de elecciones. Estas formas abiertas de participación empresarial parecen reducirse en la actualidad, por las implicaciones políticas y legales evidentes.

[14] El involucramiento de OTD en estas redes introduce ciertamente un factor de mayor distorsión y asimetría en las relaciones de poder e influye en ocasiones en disputas virulentas, -e incluso violentas-, entre los interesados.